Aspects juridiques de la gestion économe de l’espace et du foncier

Carmen Cantuarias-Villessuzanne, Gaëlle Audrain-Demey, Lolita Gillet, Carine Guémar, Radmila Pineau et Isabelle Maleyre

Citer cet article

Référence électronique

Cantuarias-Villessuzanne, C., Audrain-Demey, G., Gillet, L., Guémar, C., Pineau, R., & Maleyre, I. (2021). Aspects juridiques de la gestion économe de l’espace et du foncier. Dans C. Cantuarias-Villessuzanne (dir.), Investissement immobilier et objectif « zéro artificialisation nette ». Mis en ligne le 06 février 2023, Cahiers ESPI2R, consulté le 27 février 2024. URL : https://www.cahiers-espi2r.fr/1010

La densification renvoie à une approche économe de l’espace et du foncier afin de permettre une gestion raisonnée du territoire. En France, depuis la loi SRU du 13 décembre 2000 (voir le tableau 2), la lutte contre l’étalement urbain est devenue un sujet majeur qui a posé de nouveaux enjeux en termes d’aménagement du territoire, traduits notamment par une modification des règles d’urbanisme et une approche territorialisée des impératifs liés à la densification. En effet, le droit de l’urbanisme est au centre d’injonctions parfois contradictoires, ce qui peut expliquer la différence entre les principes fixés par les documents d’urbanisme et son interprétation par la jurisprudence (voir le tableau 3).

Les schémas de cohérence territoriale (SCoT) et les plans locaux d’urbanisme (PLU) sont les deux outils principaux de la planification territoriale qui ont été sélectionnés dans la présente étude, puisqu’ils constituent le socle fonctionnel en droit de l’urbanisme sur lequel les aménageurs fonciers s’appuient dans leur stratégie foncière.

Le SCoT est un document d’urbanisme globalisant fixant les grandes orientations en matière de politique foncière au niveau intercommunal alors que le PLU est l’outil opérationnel qui traduit en pratique les conditions d’affectation et d’occupation des sols (voir le tableau).

Élaboré à l’initiative des communes ou de leurs groupements, le SCoT permet aux décideurs publics de déterminer ainsi sur un périmètre plus large que celui de la commune les orientations générales d’aménagement. Le SCoT assure la cohérence de la maîtrise foncière, notamment en termes d’organisation de l’espace sur du long terme avec une stratégie foncière à l’échelle intercommunale (DGUHC & Certu, 2003 ; DGUHC, Certu & Cete, 2006, p. 9-10). Il n’a pas vocation à établir une carte générale de destination des sols, ni à se substituer au PLU, mais ce dernier doit être compatible avec les orientations générales d’aménagement du SCoT.

Le PLU, quant à lui, réglemente les conditions d’occupation et d’utilisation des sols sur le territoire communal (DGUHC, Certu & Cete, 2006, p. 11-12). Conçu par la commune ou par l’EPCI compétent en matière de PLU, il définit le projet global en matière d’aménagement et d’urbanisme, et son règlement fixe un cadre précis qui permet de réguler l’offre foncière (zonage, emplacements réservés, etc.) et la forme urbaine (hauteur des bâtiments, alignement, etc.).

Sainteny (2018) énonce que beaucoup de communes et d’intercommunalités sont tentées de réserver de larges zones à l’habitat pavillonnaire individuel. De même, pour des raisons voisines, la cession au prix symbolique de 1 euro par certaines collectivités territoriales de terrains à des aménageurs peut aussi être critiquée, et elle devrait être mieux encadrée.

Le SCoT, à l’instar du PLU, doit ainsi déterminer des objectifs de gestion économe de l’espace. Il encadre les PLU, fixe des objectifs généraux pour assurer la cohérence de l’urbanisme sur l’ensemble du territoire qu’il couvre.

Les PLU ou les PLUi doivent concrétiser ces objectifs, dans une dimension plus précise, et les adapter à la réalité de leur territoire. Les PLU et PLUi sont nécessairement compatibles avec le SCoT et ses objectifs.

Le terme de « compatibilité » est essentiel. Le rapport de compatibilité désigne, pour un document d’urbanisme, le fait de ne rejeter « ni les options fondamentales du schéma, ni la destination générale des sols »1 imposées par un document hiérarchiquement supérieur. La capacité à tenir compte des situations particulières doit être maintenue, pour éviter une trop grande rigidité du droit de l’urbanisme, nuisible à son objectif : permettre un aménagement harmonieux et respectueux de l’environnement sur le territoire français.

Tableau 2. Cadre règlementaire de la densification douce

Textes législatifs

Enjeux et préconisations

Loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains du 13 décembre 2000, dite loi SRU2.

  • Renouvellement urbain.

  • Lutte contre l’étalement urbain.

  • Suppression de la possibilité de fixer une taille minimale des parcelles constructibles (sauf contraintes techniques).

Loi de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement du 3 août 2009 et loi portant engagement national pour l’environnement du 12 juillet 2010, dites lois « Grenelle I et II ».

  • Maîtrise du développement urbain.

  • Restructuration des espaces urbanisés.

  • Revitalisation des centres urbains et ruraux.

  • Poursuite de la lutte contre l’étalement urbain et gestion économe du foncier.

  • Lutte contre la régression des ENAF.

Loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové du 24 mars 2014, dite loi ALUR.

  • Encadrement juridique renforcé dans les documents d’urbanisme.

  • Analyse obligatoire des capacités de densification des centres-villes.

  • Suppression des COS et des tailles minimales des terrains constructibles.

  • Encadrement de la densification pour les lotissements.

Loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique du 23 novembre 2018, dite loi ELAN3.

  • Simplification et amélioration des procédures d’urbanisme (notamment des relations de compatibilité des documents d’urbanisme, réaffirmation d’une hiérarchisation des documents d’urbanisme).

  • Limitation de la densité résidentielle (nombre de pièces par logement) dans les demandes de PC.

  • Encadrement de l’extension de l’urbanisation (en continuité avec les constructions existantes).

  • Continuité dans les objectifs de mixité sociale et de revitalisation des centres-villes.

Source : auteures.

Tableau 3. Prise en compte de la densification par les outils de planification territoriale

Outils fonciers (documents d’urbanisme)

Prise en compte de la densification

SCoT

  • « Analyse de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant le projet de schéma » (article L. 141-15 du Code de l’urbanisme).

  • Dans les DOO : « Objectifs chiffrés de consommation économe de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain » (article L. 141-10 du Code de l’urbanisme).

PLU

  • Rapport de présentation du PLU : « Il analyse... la capacité de densification et de mutation de l’ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent... la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers » (article L. 151-4 du Code de l’urbanisme).

  • Orientations d’aménagement et d’orientation4 (OAP) : définition des formes d’urbanisation des espaces privés et traitement des espaces publics.

PLH

  • Document stratégique de planification concernant la politique de l’habitat.

  • Peut imposer des types de programme et favoriser la densification.

  • Compatibilité avec le PLU, doit être pris en compte dans le règlement/OAP.

Source : auteures.

1 Conseil d’État, Assemblée, 22 février 1974, n° 91848 93520, publié au recueil Lebon.

2 La loi SRU incite à lutter contre l’étalement urbain, mais elle est également très exigeante, car elle instaure un quota de logements sociaux dans

3 Contradiction de la loi ELAN avec les objectifs de gestion économe du foncier et des ressources : limiter les constructions et favoriser la

4 Le PLU articule la densification en limitant la consommation de l’espace. Mais il le fait aussi en étant permissif sur les espaces déjà

1 Conseil d’État, Assemblée, 22 février 1974, n° 91848 93520, publié au recueil Lebon.

2 La loi SRU incite à lutter contre l’étalement urbain, mais elle est également très exigeante, car elle instaure un quota de logements sociaux dans certaines communes, ce qui sous-entend une activité de construction. Le défi est donc double : moins s’étaler tout en produisant plus.

3 Contradiction de la loi ELAN avec les objectifs de gestion économe du foncier et des ressources : limiter les constructions et favoriser la multiplication des constructions. Voir l’application de la loi par les décrets et modifications juridiques à la suite de la pandémie.

4 Le PLU articule la densification en limitant la consommation de l’espace. Mais il le fait aussi en étant permissif sur les espaces déjà artificialisés. En d’autres termes, si le PLU balise complètement les contours d’une aire urbaine, alors il faut qu’il y soit permissif à l’intérieur pour permettre à la ville de croître. Sinon, la tension sur le marché résidentiel devient insupportable et pousse les prix à la hausse encore plus vite qu’ailleurs.

Carmen Cantuarias-Villessuzanne

Enseignante-chercheuse, département Économie, ESPI

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