La densification renvoie à une approche économe de l’espace et du foncier afin de permettre une gestion raisonnée du territoire. En France, depuis la loi SRU du 13 décembre 2000 (voir le tableau 2), la lutte contre l’étalement urbain est devenue un sujet majeur qui a posé de nouveaux enjeux en termes d’aménagement du territoire, traduits notamment par une modification des règles d’urbanisme et une approche territorialisée des impératifs liés à la densification. En effet, le droit de l’urbanisme est au centre d’injonctions parfois contradictoires, ce qui peut expliquer la différence entre les principes fixés par les documents d’urbanisme et son interprétation par la jurisprudence (voir le tableau 3).
Les schémas de cohérence territoriale (SCoT) et les plans locaux d’urbanisme (PLU) sont les deux outils principaux de la planification territoriale qui ont été sélectionnés dans la présente étude, puisqu’ils constituent le socle fonctionnel en droit de l’urbanisme sur lequel les aménageurs fonciers s’appuient dans leur stratégie foncière.
Le SCoT est un document d’urbanisme globalisant fixant les grandes orientations en matière de politique foncière au niveau intercommunal alors que le PLU est l’outil opérationnel qui traduit en pratique les conditions d’affectation et d’occupation des sols (voir le tableau).
Élaboré à l’initiative des communes ou de leurs groupements, le SCoT permet aux décideurs publics de déterminer ainsi sur un périmètre plus large que celui de la commune les orientations générales d’aménagement. Le SCoT assure la cohérence de la maîtrise foncière, notamment en termes d’organisation de l’espace sur du long terme avec une stratégie foncière à l’échelle intercommunale (DGUHC & Certu, 2003 ; DGUHC, Certu & Cete, 2006, p. 9-10). Il n’a pas vocation à établir une carte générale de destination des sols, ni à se substituer au PLU, mais ce dernier doit être compatible avec les orientations générales d’aménagement du SCoT.
Le PLU, quant à lui, réglemente les conditions d’occupation et d’utilisation des sols sur le territoire communal (DGUHC, Certu & Cete, 2006, p. 11-12). Conçu par la commune ou par l’EPCI compétent en matière de PLU, il définit le projet global en matière d’aménagement et d’urbanisme, et son règlement fixe un cadre précis qui permet de réguler l’offre foncière (zonage, emplacements réservés, etc.) et la forme urbaine (hauteur des bâtiments, alignement, etc.).
Sainteny (2018) énonce que beaucoup de communes et d’intercommunalités sont tentées de réserver de larges zones à l’habitat pavillonnaire individuel. De même, pour des raisons voisines, la cession au prix symbolique de 1 euro par certaines collectivités territoriales de terrains à des aménageurs peut aussi être critiquée, et elle devrait être mieux encadrée.
Le SCoT, à l’instar du PLU, doit ainsi déterminer des objectifs de gestion économe de l’espace. Il encadre les PLU, fixe des objectifs généraux pour assurer la cohérence de l’urbanisme sur l’ensemble du territoire qu’il couvre.
Les PLU ou les PLUi doivent concrétiser ces objectifs, dans une dimension plus précise, et les adapter à la réalité de leur territoire. Les PLU et PLUi sont nécessairement compatibles avec le SCoT et ses objectifs.
Le terme de « compatibilité » est essentiel. Le rapport de compatibilité désigne, pour un document d’urbanisme, le fait de ne rejeter « ni les options fondamentales du schéma, ni la destination générale des sols »1 imposées par un document hiérarchiquement supérieur. La capacité à tenir compte des situations particulières doit être maintenue, pour éviter une trop grande rigidité du droit de l’urbanisme, nuisible à son objectif : permettre un aménagement harmonieux et respectueux de l’environnement sur le territoire français.
Tableau 2. Cadre règlementaire de la densification douce
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Textes législatifs |
Enjeux et préconisations |
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Loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains du 13 décembre 2000, dite loi SRU2. |
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Loi de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement du 3 août 2009 et loi portant engagement national pour l’environnement du 12 juillet 2010, dites lois « Grenelle I et II ». |
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Loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové du 24 mars 2014, dite loi ALUR. |
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Loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique du 23 novembre 2018, dite loi ELAN3. |
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Source : auteures.
Tableau 3. Prise en compte de la densification par les outils de planification territoriale
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Outils fonciers (documents d’urbanisme) |
Prise en compte de la densification |
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SCoT |
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PLU |
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PLH |
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Source : auteures.