Nous vivons actuellement la sixième extinction de la biodiversité, et l’artificialisation des sols est une des principales causes de la destruction, de la réduction et de la fragmentation des habitats naturels. Il est donc nécessaire de freiner ce phénomène et de renaturer les terres artificialisées lorsque cela est possible (IPBES, 2018).

Les Nations unies ont qualifié la période 2021-2030 de « décennie pour la restauration des écosystèmes ». Cette ambition s’exprime en France à travers le Plan biodiversité (2018), suivi de la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets (dite loi « Climat et résilience »), avec l’objectif national d’atteindre l’absence de toute artificialisation nette des sols en 2050.

Il est important de souligner que l’habitat en France métropolitaine est considéré comme responsable d’environ 42 % des surfaces artificialisées (Fosse et al., 2019), et il s’accompagne de surfaces induites (ex. : voirie, surfaces commerciales, etc.). Plusieurs pans des politiques publiques ont d’ores et déjà intégré l’objectif « zéro artificialisation nette » (ZAN) depuis 2021. Dans le secteur du logement, nous pouvons citer trois politiques publiques qui intègrent l’objectif ZAN :

• la réduction puis l’arrêt du dispositif Pinel, accusé de favoriser la construction de logements en périphérie des villes. Depuis janvier 2021, il est réservé aux logements des bâtiments collectifs pour encourager la densification plutôt que l’étalement urbain, et sa suppression à la fin de l’année 2024 est actée depuis juin 2023 ;

• l’interdiction de l’implantation de nouveaux centres commerciaux sur des sols naturels ou agricoles lorsqu’ils créent plus de 10 000 m² d’emprise au sol, et la nécessité d’un avis conforme du représentant de l’État à partir de 3 000 m² (article 215 de la loi Climat et résilience, modifiant l’article L. 752-6 du Code du commerce) ;

• l’incitation à la réhabilitation des friches industrielles par appels à projets nationaux et régionaux via le « fonds friches ».

Éléments clés sur le marché locatif privé français

De son côté, l’investissement immobilier locatif s’est fortement accru depuis les années 2000, notamment du fait de la participation des particuliers, encouragés en ce sens par plusieurs dispositifs publics. Les locataires représentent 40,2 % des ménages, dont 17,6 % en logement social et 22,6 % dans le parc résidentiel privé (Insee, 2023). Après avoir régulièrement diminué, cette proportion de locataires est désormais à nouveau en légère hausse, et la tension sur le marché locative augmente notamment dans les plus grandes villes.

Dans le détail, 44 % des logements du parc locatif privé comptent une ou deux pièces (Boutchenik, 2022). Cette forte présence de petits logements comparativement aux logements des propriétaires occupants ou encore au parc locatif social est aujourd’hui remise en question par les ménages, mais aussi par nos modes de vie. Par ailleurs, la répartition géographique des logements du parc locatif privé est inégale, avec une très forte concentration dans les plus grandes agglomérations – à 62% dans celles de plus de 100 000 habitants (Boutchenik, 2022).

En analysant les caractéristiques du marché locatif privé, les économistes ont identifié des défaillances qui renvoient aux difficultés pour se loger. Les principales défaillances du marché auxquelles est confrontée la population pourraient être classées en deux catégories : l’inadéquation entre la capacité à payer des demandeurs et les niveaux de loyers de marché, d’une part, et l’insuffisance de l’offre, en termes de quantité essentiellement, d’autre part. Le logement faisant partie des besoins fondamentaux d’un individu et d’un ménage, les pouvoirs publics ont cherché à corriger ou à atténuer ces défaillances par des aides aux consommateurs (aides perçues et encadrement de loyers) et par des aides aux producteurs (avantages fiscaux et subventions directes)1. La croissance du marché du logement, et en particulier d’une offre locative privée abordable, reste donc un paramètre important face à la contrainte foncière de la lutte contre l’artificialisation.

Fiscalité immobilière

La fiscalité immobilière est complexe et se décompose en de nombreux dispositifs associés à l’investissement immobilier, comme le rappellent plusieurs travaux (Bosvieux & Coloos, 2016 ; Cerema, 2019). Via une révision de la littérature disponible, nous analysons dans le rapport 24 prélèvements en soulignant le fait générateur, le contribuable, l’assiette, le bénéficiaire et les potentiels effets sur l’étalement urbain et/ou l’artificialisation des sols. Au final, sept de ces prélèvements favoriseraient un étalement de la ville et/ou une potentielle artificialisation des sols2, six encourageraient une gestion économe du foncier et 11 prélèvements auraient des effets incertains. Il existe un certain consensus sur le fait que, malgré l’existence de nombreuses taxes, la fiscalité n’a pas été, jusqu’ici, un outil capable de limiter l’étalement urbain ni l’artificialisation des sols.

Le dispositif Pinel, en particulier, a été fortement critiqué par l’Inspection générale des finances (IGF), le Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) et la Cour des comptes (2019). France Stratégie (2019) a livré des préconisations sur ce dispositif. Ses travaux préconisent : l’obligation d’une densité minimale ; l’éligibilité au prêt à taux zéro (PTZ) uniquement pour les constructions sur des terres non artificialisées ; la réduction de la taxe d’aménagement (TA) pour les projets qui ne changent pas l’emprise au sol du bâti (surélévation, rénovation, reconstruction) ; enfin, la végétalisation des immeubles et des parties communes. Le comité pour l’économie verte (2019), piloté par l’économiste Dominique Bureau, a également proposé des outils incitatifs pour renforcer la densité des zones urbaines. L’économiste Guillaume Sainteny (2018) recommande l’application d’une taxation foncière différenciée selon l’artificialisation des sols en fonction de la surface consommée, ou de la part de sol imperméabilisée, ou bien du type de sol consommé, ce qui inciterait davantage à économiser l’espace et à bien arbitrer entre chaque besoin exprimé.

Au total, le dispositif Pinel a bien été supprimé, de même que la plupart des outils de défiscalisation à l’investissement immobilier3. Les autres leviers possibles de la fiscalité immobilière pour lutter contre l’artificialisation (taxation différenciée, bonus/malus écologique, péréquation, etc.) sont encore à l’étude. Cependant, cette sobriété foncière voulue s’inscrit dans un contexte de baisse marquée de la production de logements, alors que la demande reste élevée. Faut-il donc négliger cette attente sociale, la croissance urbaine n’est-elle vraiment plus possible ?

Croissance urbaine et artificialisation des sols

La croissance urbaine est très liée à l’artificialisation en ce qu’elle produit habituellement de nouvelles constructions par étalement urbain (ex. : lotissements) et consomme pour cela des terres naturelles, forestières ou agricoles. Elle peut cependant être plus ou moins compacte (densité au sol, hauteur du bâti) et peut même aussi se faire au sein de l’enveloppe urbaine existante (parcelles encore libres, ou bien friches, division parcellaire, etc.). Les conséquences sont donc multiples, mais peuvent être différentes selon qu’il s’agisse d’une croissance intensive par la densification ou extensive par l’étalement urbain. Ainsi, quels sont les coûts et les bénéfices de la croissance urbaine ?

Nous avons réalisé une révision de la littérature sur trois grandes catégories d’enjeux de la croissance urbaine. Sur les questions sociales, d’abord, nous identifions la solvabilisation des ménages et l’accès à la propriété ainsi que les phénomènes de ségrégation. Pour ce qui est de la compréhension des enjeux économiques, nous relevons l’évaluation des coûts de construction et d’aménagement, le coût du foncier urbain et les coûts de déplacement. Quant à l’économie territoriale, nous soulignons les atouts et les inconvénients d’une ville compacte comparée à ceux d’une ville étalée. Par exemple, une analyse des coûts-avantages de ces structures urbaines serait bien utile avant l’obtention de tout permis d’aménagement.

Les principaux avantages de l’étalement urbain reposent sur sa capacité redistributive, avec l’accès à des logements moins chers et plus grands que dans les zones centrales, la possibilité d’améliorer le pouvoir d’achat par l’accès aux grands centraux commerciaux, la perception d’une moindre exposition à la criminalité, l’accès aux espaces verts, l’exposition à une plus faible pollution atmosphérique qu’en milieu dense, la délocalisation et le transfert d’emplois vers des espaces dédiés (zones d’aménagement concerté d’entreprises et/ou commerciales)4. Nous notons également la préférence des ménages pour la maison individuelle, associée par certains habitants à une qualité de vie, donc une plus grande adéquation aux attentes sociales. On n’omet pas non plus les opportunités de transfert des emplois si le télétravail se développe encore, ce qui permet une réduction des trajets domicile-travail. Grâce à l’approche environnementale des travaux portant sur l’étalement urbain et l’artificialisation des sols (Béchet, Le Bissonnais & Ruas, 2017 ; De Keersmaecker, 2002), nous avons identifié des coûts en matière de fermeture et de banalisation paysagère ainsi que la disparition des terres agricoles ayant des effets sur les écosystèmes et la biodiversité, sur l’empreinte carbone de la consommation d’énergie dans les secteurs du logement et du transport. Un collectif de chercheurs de l’Institut national de recherche pour l’agriculture, l’alimentation et l’environnement (INRAE), piloté par Maylis Desrousseaux, Béatrice Béchet, Yves Le Bissonnais, Anne Ruas et Bertrand Schmitt, a publié en 2019 l’ouvrage Sols artificialisés. Déterminants, impacts et leviers d’action (éditions Quæ). Ils remarquent toutefois que la question de la prise en compte des coûts et des bénéfices de la croissance urbaine ne se pose pas de la même façon selon que l’usage est résidentiel, économique ou infrastructurel, et que le sol considéré est localisé en centre-ville ou en banlieue dense (dont les sols sont déjà intégralement artificialisés), en périphérie immédiate de la ville (dans la zone d’extension des frontières urbaines), en espace périurbain (plus ou moins mité) ou en espace rural plus lointain (notamment touristique).

La densification douce, une approche favorisant l’objectif ZAN

Les politiques d’urbanisme qui régissent l’utilisation des sols ont un double objectif : la délimitation de zones définies par des droits à construire et la définition des règles d’implantation, de volume, d’aspect et d’usage des constructions autorisées.

C’est donc par leur biais qu’il est possible d’adapter de manière fine et différenciée les besoins en croissance urbaine à l’impératif de sobriété foncière.

Nous avons identifié cinq enjeux réglementaires liés à la gestion raisonnée, qualitative et quantitative, de l’espace et du foncier :

• la préservation des terres agricoles et des espaces naturels ;

• la réduction de la consommation foncière et l’adoption d’une politique d’aménagement évitant le gaspillage du foncier ;

• la préservation de l’activité commerciale en centre-ville par une consommation économe de l’aménagement commercial ;

• la division de lots dans les lotissements pour une densification douce ;

• la surélévation du bâti en milieu urbain/rural.

L’étude juridique a permis de montrer que certaines décisions d’urbanisme entraînent des dépassements importants en matière de gestion économe du foncier tout en générant du contentieux concernant la compatibilité entre le schéma de cohérence territoriale (SCoT) et le plan local d’urbanisme (PLU).

À l’inverse, nous recommandons la promotion du concept de « densification douce » pour que les effets juridiques, économiques et sociaux du contexte sanitaire (développement du télétravail, questionnement autour de la densité de population, caractère évolutif de l’usage des immeubles…) soient pris en compte dans l’investissement immobilier et la conception de l’espace foncier. La densification douce5 consiste en une croissance urbaine contenue dans l’enveloppe bâtie existante et reposant sur une démarche volontaire des propriétaires qui accueillent de nouveaux logements sur leur terrain par division parcellaire, construction en fond de parcelle ou extension/surélévation du bâti. Des décisions récentes reflétant l’état de la jurisprudence6 préfigurent une telle politique en promouvant une nouvelle manière de vivre et de concevoir l’espace et le foncier par une densification urbaine adaptée, tout en répondant aux principes de précaution et de proximité (respect du voisinage, garantie des accès, aménagement des réseaux urbains, etc.).

Nous prônons ainsi un développement de la densification douce appuyé sur des règlements de zone – et des cahiers des charges, en cas d’appel d’offre – capables d’encadrer la densification et la division de lots, mais aussi d’évaluer les enjeux et les impacts de cette densification douce à l’échelle de chaque projet immobilier.

Le contexte actuel doit donc inciter les acteurs de l’immobilier – en particulier les investisseurs intéressés par les produits locatifs – à réfléchir aux moyens de contribuer efficacement à l’objectif ZAN, sans quoi la contrainte foncière forte deviendra de toute manière une limite importante au développement de tels produits. Dans le rapport, nous exposons certains exemples de projets à éviter et ceux qu’il convient de favoriser, avec un rappel des coûts socio-environnementaux dont il faut tenir en compte à chaque fois dans l’analyse du bilan coûts/avantages.

Conclusion et perspectives

L’étude expose les défaillances du marché locatif privé français, avec en particulier un focus sur les effets du dispositif d’investissement locatif Pinel, ainsi que les interventions publiques pour les pallier. Afin d’envisager une évolution vertueuse de l’investissement locatif, un investisseur immobilier responsable devrait tenir compte de l’évolution de l’étalement urbain et de l’artificialisation des sols dans ses choix de projets d’aménagement.

Cet investisseur devra également prendre en considération, dans l’optique d’une stratégie responsable, les coûts socio-environnementaux de l’étalement urbain, et en particulier ceux de l’artificialisation des sols, ce qui conduit à reconsidérer la densification comme levier de lutte contre ces deux phénomènes.

Pour atteindre l’objectif ZAN, nous soulignons l’importance de la densification douce. Cependant, d’autres options sont présentes, telles que le renouvellement urbain, le recyclage du foncier, la compensation de l’artificialisation des sols par les projets de renaturation et de végétalisation des villes, la conception du sol comme une ressource à prendre en compte dans le plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi), par exemple, via un marché des droits d’aménagement transférables. Enfin, une réforme de la fiscalité foncière est sans doute nécessaire afin de rendre à la fois plus visibles et plus incitatifs les objectifs de gestion économe du foncier.