Pourquoi n’est-il pas possible de mesurer l’artificialisation (et comment nous l’avons fait quand même) ?

Présentation des données du portail national de l’artificialisation – propos conclusif

Martin Bocquet

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Référence électronique

Bocquet, M. (2023). Pourquoi n’est-il pas possible de mesurer l’artificialisation (et comment nous l’avons fait quand même) ? Dans S. Depraz (dir.), Qu’est-ce qu’artificialiser veut dire ? Définitions comparées de l’artificialisation des sols en contexte de contrainte foncière forte. Mis en ligne le 22 décembre 2023, Cahiers ESPI2R, consulté le 18 juillet 2024. URL : https://www.cahiers-espi2r.fr/1336

L’artificialisation des sols fait l’objet d’une actualité renouvelée depuis la parution en 2021 de la loi dite « Climat et résilience », qui prévoit d’atteindre le « zéro artificialisation nette ». Il s’agit cependant d’un objet complexe, à la jonction de plusieurs thématiques. Bien que flou, ce concept est nécessaire pour mobiliser l’action publique, mais il peut montrer néanmoins ses limites pour évaluer de manière précise les dommages environnementaux causés.

Dans ce contexte, le portail national de l’artificialisation tente d’améliorer la connaissance autour du phénomène, en produisant deux données différentes : d’une part, les indicateurs de consommation d’espaces, élaborés à partir de sources fiscales (Fichiers fonciers) et, d’autre part, une donnée dédiée à cette observation (l’OCS-GE). Le portail est en outre composé d’éléments d’analyse et d’expérience facilitant la mise en œuvre opérationnelle.

La diffusion des données de consommation d’espaces n’épuise en aucun cas les questions liées à la mesure du phénomène. Elles apportent néanmoins une première pierre permettant à la fois d’appliquer les objectifs fournis par la loi, d’améliorer la connaissance et de susciter d’autres recherches pour mieux appréhender l’artificialisation.

Introduction

L’artificialisation des sols et la consommation d’espaces sont des objets en débat en France comme en Europe. Le constat est politiquement partagé : trop de terres naturelles, agricoles ou forestières sont converties en des espaces à usage d’habitat ou d’activité. En effet, réduire la consommation d’espaces est un enjeu environnemental majeur : les ministères en charge de l’écologie ciblent ainsi l’artificialisation comme « l’une des causes premières du changement climatique et de l’érosion de la biodiversité » (Ministère de la Transition écologique et de la Cohésion territoriale & ministère de la Transition énergétique/MTE, 2022).

La volonté de limiter ce phénomène est continue depuis 2000 et a été à ce titre inscrite dans nombre de lois et décrets1. La dernière en date est la loi dite « Climat et résilience » du 22 août 20212 qui prévoit l’atteinte du « zéro artificialisation nette » (ZAN) en 2050 et une division par deux de la consommation d’espaces d’ici à 2031.

Cependant, cette loi s’inscrit-elle réellement dans la continuité des actions précédentes ? Un bref historique législatif nous rappelle que la conversion des terres agricoles est un problème multiforme ayant des impacts sur la biodiversité, l’augmentation des déplacements, le changement climatique, la gestion des eaux et la production agricole (Bocquet, 2021)3. Et que si l’objet reste le même (limiter les conversions de terres), l’angle d’attaque ou la thématique ciblée diffèrent.

Dans ce contexte, le fait de limiter la consommation d’espaces pour conserver des terres agricoles relève-t-il de la même politique publique que le fait de limiter cette consommation pour lutter contre le changement climatique ? Évidemment non : certaines actions ont plus ou moins d’impact selon la thématique considérée. Si, globalement, les conséquences de la consommation d’espaces sont bien connues, nous verrons que derrière cette expression générale peuvent se cacher de très nombreux sujets, qui traduisent les contours flous de sa définition, et donc la nécessité de poursuivre encore les recherches (Guelton et al., 2017).

La lutte contre l’artificialisation est ainsi un exemple typique d’une action politique dans un domaine incertain (Callon et al., 2001). En d’autres termes, il y a un problème global, lié au rythme de la consommation d’espaces, assez partagé entre les acteurs politiques (Sénat, Fédération nationale des schémas de cohérence territoriale…), qui fait l’objet d’un accord sur l’objectif général à atteindre. Cependant, les éléments de mise en œuvre de cette politique sont moins consensuels, notamment en ce qui concerne la répartition territoriale de l’effort de réduction de consommation des sols et les méthodes pour y parvenir. De plus, de nombreux éléments techniques et scientifiques sont encore à préciser (Fédération nationale des SCoT, 2022).

Il s’agit donc d’une politique avec une nécessité d’action immédiate, mais qui doit s’adapter à ce manque de connaissances. Cette action ne peut être remise à plus tard en attendant un total consensus scientifique et technique sur le sujet. Cependant, elle doit s’accommoder de ces limites et permettre d’ouvrir un débat sur le sujet.

Le portail national de l’artificialisation, opéré par le Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (Cerema), l’Institut national de l’information géographique et forestière (IGN) et l’Institut national de recherche pour l’agriculture, l’alimentation et l’environnement (INRAE) pour le compte des ministères en charge de l’environnement et du logement, constitue une réponse technique à ces questions politiques complexes. À travers la mise en place d’un écosystème regroupant données, connaissances, méthodologies et retours d’expérience, le portail vise à outiller les acteurs nationaux et locaux tout en permettant d’adapter la réponse en fonction des besoins et des évolutions techniques et politiques.

Nous aborderons dans un premier temps les difficultés théoriques inhérentes à la politique de lutte contre la consommation d’espaces, mais qui ne doivent pas limiter l’action publique nécessaire. Dans un second temps, nous détaillerons l’outil qu’est le portail national de l’artificialisation en insistant sur ses apports et limites pour la prise en compte de l’action publique.

L’artificialisation : un objet politique à la fois unificateur et flou

La lutte contre l’artificialisation porte en elle-même un paradoxe : malgré une action politique constante depuis 2000, des questions essentielles, telles que la définition du phénomène, restent encore en suspens. Dans ce contexte, comment expliquer ce décalage entre la volonté politique globale et le manque de connaissances sur le phénomène ?

Une préoccupation législative continue depuis 2000…

La loi Climat et résilience prévoit l’atteinte du ZAN en 2050 et une division par deux de la consommation d’espaces d’ici à 2031. Cette loi semble s’inscrire dans une longue lignée de textes juridiques visant à réduire la conversion de terres naturelles, agricoles ou forestières en terres urbanisées.

Sans en faire un historique exhaustif, on trouve les premières notions de lutte contre l’artificialisation dans la loi d’orientation foncière de 19674. Il s’agissait à l’époque d’assurer le développement démographique de la France ainsi que d’accompagner l’exode rural. Cependant, cela devait se faire dans une notion « d’équilibre », notamment entre les fonctions de production agricole et le développement urbain. Les plans d’occupation des sols (POS) et les schémas directeurs d’aménagement et d’urbanisme (SDAU)5 programmaient en particulier la destination des sols. En d’autres termes, chaque fonction devait rester à sa place : l’habitat dans le village et l’agriculture autour.

En 2000, la loi Solidarité et renouvellement urbains (SRU)6 crée de nouveaux documents d’urbanisme (PLU et SCoT), en leur assignant l’objectif d’assurer l’usage « économe » des espaces, en particulier en liant l’étalement urbain aux besoins des territoires. Cette loi confirme en outre la question des « équilibres » entre espaces. Cet usage économe des espaces est notamment organisé afin de limiter les impacts environnementaux, dont celui de maîtriser les « besoins de déplacement et de la circulation automobile » (article 1 de la loi SRU, sous sa forme initiale).

Les lois suivantes (Urbanisme et habitat en 2003, Développement des territoires ruraux en 2005, Engagement national pour le logement en 2006, Accès au logement et un urbanisme rénové en 20147…) ainsi que les décrets d’application et les arrêtés correspondants dotent les collectivités d’outils8 permettant d’atteindre ces objectifs. À cette époque, les effets négatifs de l’artificialisation sont vus avant tout par le prisme de l’aménagement et de l’équilibre entre les territoires. Les prémices d’une vision plus environnementale commencent cependant à apparaître. À titre d’illustration, l’exposé des motifs de la loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR)9 de 2014 présente la mesure comme un accompagnement à la transition écologique10.

C’est ainsi que les lois dites « Grenelle », parues en 2009 et 201011, confirment cette inflexion vers une approche plus environnementale de la notion d’artificialisation – nommée maintenant « consommation d’espaces ». Il est cependant intéressant de constater que, pour la loi Grenelle 1, cette limitation est inscrite dans le titre 1er, consacré à la lutte contre le changement climatique.

En parallèle, la Commission européenne publie en 2012 un rapport, Guidelines on best practice to limit, mitigate or compensate soil sealing, (European Commission, 2012) qui donne des lignes directrices pour limiter l’imperméabilisation des sols, source de dégradation de la qualité de l’eau et d’augmentation des inondations.

Dans les années suivantes, les initiatives législatives sont cette fois-ci de plus en plus portées par la sphère agricole : en 2010 et 201412 paraissent deux lois majeures, la loi de modernisation de l’agriculture et de la pêche et la loi d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt. Elles visent en particulier à préserver le potentiel agricole de la France. En d’autres termes, la consommation d’espaces doit être limitée pour éviter la perte de production agricole et permettre un établissement plus facile des jeunes agriculteurs.

En 2018, le Plan national biodiversité cible l’artificialisation comme cause majeure de déclin de la biodiversité et invite dans ce cadre à atteindre le ZAN. Il ouvre pour la première fois la voie à la définition d’objectifs chiffrés de réduction de la consommation d’espaces (ZAN en 2050, et division par deux à l’horizon 2031 du rythme observé sur la période 2011-2021). La dimension environnementale devient donc prégnante dans la lutte contre l’artificialisation, même si elle reste différente de sa première mention, liée au changement climatique et aux continuités écologiques de la loi Grenelle 1.

… mais qui cache une diversité d’objectifs visés

Cette brève rétrospective rappelle ainsi le caractère transversal de la consommation d’espaces, au carrefour de plusieurs objectifs de politiques publiques. Les lois portent ainsi sur le même objet, mais à travers des desseins et des approches différentes. Ainsi, une consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) peut avoir des impacts sur cinq thématiques différentes (figure 1)13 :

  • la lutte contre le changement climatique : un sol artificialisé n’absorbe plus de CO2 ;

  • l’étalement urbain : la construction loin des services et des emplois augmente les distances parcourues et la dépendance aux modes de transport motorisés. L’étalement urbain conjugué aux faibles densités accroît les coûts liés aux réseaux et limite l’efficacité de certains services ;

  • la préservation de terres agricoles : réduire la surface des espaces agricoles revient à diminuer notre capacité à nous nourrir. De plus, cela peut localement désorganiser la production (mitage des terres agricoles, mise en péril de certaines exploitations…) ;

  • l’imperméabilisation des sols : des sols imperméabilisés absorbent moins l’eau de pluie, ce qui peut accentuer les risques d’inondation ;

  • la préservation de la biodiversité : l’artificialisation diminue les habitats naturels ou peut perturber les conditions de vie d’espèces, ce qui augmente la pression sur la biodiversité.

Figure 1. Les cinq impacts principaux de l’artificialisation des sols

Figure 1. Les cinq impacts principaux de l’artificialisation des sols

Réalisation : Martin Bocquet.

Dans ce contexte, chaque loi met en avant une ou plusieurs de ces cinq problématiques (figure 2) : l’angle d’attaque n’est donc pas le même.

Figure 2. Lutte contre l’artificialisation des sols : historique législatif (2002-2021) et thématiques associées

Figure 2. Lutte contre l’artificialisation des sols : historique législatif (2002-2021) et thématiques associées

Réalisation : Martin Bocquet.

Et si certains aménagements (zones d’activités, lotissements…) impactent ces cinq problématiques en même temps, ce n’est pas le cas de tous. Ainsi, comment considérer la conversion de terres agricoles en golf, qui a des impacts négatifs sur les déplacements humains et la production agricole, mais pas forcément sur l’imperméabilisation des espaces ? Faut-il considérer de la même manière les dommages réversibles et ceux irréversibles ? Faut-il prendre en compte le type d’activité et ses conséquences dans le temps14 ?

Toute politique (et mesure) autour de l’artificialisation se verra toujours confrontée à ces espaces que l’on estime « ambigus », ayant des impacts différenciés selon les thématiques, sur lesquels il n’y a pas de consensus scientifique ou politique quant à leur l’inclusion ou non dans les espaces artificialisés (Desrousseaux, 2018). De la même manière, une définition claire de l’artificialisation ne permettra pas d’aboutir à une approche partagée par tous les acteurs.

À titre d’exemple, la loi Climat et résilience exclut explicitement les carrières des espaces artificialisés. On ne peut cependant pas pour autant acter que l’activité extractive n’a pas d’impacts négatifs sur les sols.

Ainsi, les choix, que cela soit au niveau de la définition de l’artificialisation ou de l’action publique, seront toujours les fruits d’un compromis entre les thématiques affectées par l’artificialisation des sols. En d’autres termes : comment le politique souhaite-t-il hiérarchiser les enjeux environnementaux ?

L’ambiguïté de l’objet de l’action publique : peut-on intervenir sur un objet que nous ne comprenons pas complètement ?

Nous sommes donc face à un paradoxe : d’un côté, l’artificialisation est un sujet mobilisateur, aux atteintes environnementales réelles, situé aux confins de plusieurs thématiques et bénéficiant d’une attention constante depuis 2000. D’un autre côté, il s’agit d’un sujet flou et sans contours réellement définis.

Conséquence (et source) de ce flou, il n’existait en 2018 aucune mesure faisant consensus : la multiplication des méthodes de mesure, mettant chacune l’accent sur l’une ou l’autre de ces cinq problématiques, ne pouvait contenter tous les acteurs. Ainsi, si un aménagement A de 1 ha n’a aucun impact sur l’imperméabilisation des sols, faut-il quand même le compter au même titre qu’un aménagement B avec fort impact ? Et que faire si l’aménagement B a un impact faible sur la biodiversité, à l’inverse de l’aménagement A ?

Si un premier décret15 a permis de mieux répondre à la question de la définition de l’artificialisation, certains sujets restent en suspens, notamment les seuils ou le moment auquel l’artificialisation doit être comptabilisée (accord du permis de construire, début des travaux ou achèvement des constructions). De plus, l’approche privilégiée est binaire (un terrain est artificialisé ou non), ce qui ne prend pas en compte ni la complexité du sujet ni le niveau d’impact de chaque aménagement16. En outre, la consommation d’espaces proprement dite ne bénéficie pas d’un décret aussi précis.

Une solution consisterait à évaluer, pour chaque thématique précédemment identifiée, l’impact d’un aménagement à venir sur une échelle continue. Cela est déjà réalisé, pour des aménagements d’une certaine ampleur, via le système d’étude d’impact et d’évaluation environnementale. Cependant, ces études d’impact ne sont pas capitalisées, et la quasi-totalité des opérations locales d’aménagement17 en sont exonérées. De plus, ce système est lourd et très peu adapté aux petits aménagements.

La politique de lutte contre l’artificialisation se heurte donc à un certain déficit de connaissances. Mais est-il impossible d’agir pour autant ? Les politiques publiques et la connaissance se nourrissent mutuellement : les recherches viennent alimenter les décisions politiques et les faire évoluer dans le temps. Une action peut, voire doit, s’imposer même en l’absence de connaissance complète du phénomène, ce qui est le cas pour l’artificialisation.

Toutes proportions gardées, il est possible de comparer la lutte contre l’artificialisation avec la lutte contre le changement climatique : les effets macro sont aujourd’hui bien connus. Cependant, les effets locaux (incidences précises du changement climatique sur une région donnée) ou sur certaines thématiques restent encore à compléter18– sans pour autant que ces incertitudes ne servent de prétexte à une inaction globale.

Une mesure de l’artificialisation insatisfaisante et nécessaire

À la lumière des éléments précédents, la mesure du rythme de l’artificialisation ou de la consommation d’espaces sera donc par nature insatisfaisante, puisque ne pouvant répondre à toutes les thématiques en même temps (Paradeise, 2012). Elle n’est pour autant pas inutile, et ce pour deux raisons.

En premier lieu, la loi Climat et résilience donne des objectifs chiffrés : un indicateur global de suivi de cette politique publique est donc nécessaire. Cet argument, très légaliste, s’insère clairement dans un contexte d’évaluation et de suivi des politiques publiques, pour lesquelles l’indicateur se confond avec l’objectif. Cet indicateur est donc surtout à destination des élus nationaux et des services ministériels pour contrôler/observer l’application de la loi.

En second lieu, nous avons vu que les méthodologies de calcul des impacts environnementaux réels de l’artificialisation des sols sont encore en cours de construction. Dans l’attente, il est possible de s’appuyer, faute de mieux, sur un proxy, à savoir le nombre d’hectares artificialisés ou consommés par an. Cette première approche donne ainsi de précieuses informations locales, utiles pour bâtir une politique. Il ne faut cependant pas s’en contenter. À ce titre, le nombre d’hectares reste une mesure pertinente pour plusieurs politiques, mais qui doit aussi laisser sa place à d’autres recherches permettant de mieux comprendre les impacts réels de chaque aménagement.

L’artificialisation est ainsi une politique unificatrice d’actions environnementales thématiques, dont une partie de la connaissance reste à construire. Au niveau national, l’action et la contribution à cette connaissance passent par la mise en place d’un portail national de l’artificialisation. Il représente un compromis entre ces impératifs, à savoir le développement d’un outil de mesure permettant d’observer le phénomène, mais aussi de faire dialoguer les acteurs, et d’agir en commun pour la diminution de la consommation d’espaces.

Comment intervenir sur un objet flou ? La mise en place du portail national de l’artificialisation

Le Plan national biodiversité, adopté le 4 juillet 2018, engage les ministères en charge de l’environnement et du logement à « [publier], tous les ans, un état des lieux de la consommation d’espaces et [mettre] à la disposition des territoires et des citoyens des données transparentes et comparables à toutes les échelles territoriales » (Comité interministériel de la biodiversité, 2018).

Dans ce contexte, le portail national de l’artificialisation a été réalisé par le Cerema, avec l’appui de l’IGN et de l’INRAE, pour le compte des ministères en charge de l’environnement et du logement. Ce portail s’appuie sur plusieurs briques, qui permettent d’améliorer la compréhension du phénomène et essaient de créer un compromis entre nécessité d’action rapide et prolongement et incorporation des recherches sur le sujet.

L’objectif global est donc de produire des connaissances, sur toutes ces dimensions : la mesure elle-même, en facilitant sa mise à disposition, mais aussi l’explicitation des méthodes de création des données, ainsi que l’accompagnement des autres composantes de la politique (analyse et action).

Combien d’hectares ? La mesure de l’artificialisation

La production de la donnée sur la consommation d’espaces est donc nécessaire, en respectant un certain nombre de contraintes. Ainsi, elle doit être accessible annuellement sur tout le territoire national à une maille suffisamment fine. Les résultats devaient en outre être disponibles rapidement (moins d’un an après la publication du Plan national biodiversité).

Ces contraintes ont conduit à créer un dispositif à deux vitesses. Dans un premier temps, l’utilisation de sources disponibles permettra de déployer des premiers indicateurs de suivi de la consommation d’espaces à partir des Fichiers fonciers. Dans un second temps, une donnée (l’OCS-GE) sera créée pour l’occasion, à une échelle nationale, pour observer et analyser de manière plus fine le dispositif.

Pour la partie « court terme » du dispositif, une étude comparative des données disponibles a été réalisée, dont le résultat est présenté sur le portail national de l’artificialisation des sols. Ce panorama nous a amené à sélectionner les Fichiers fonciers, seule source de données existante permettant de calculer le phénomène à une maille communale avec un pas de temps annuel. Les Fichiers fonciers sont une base de données produite par le Cerema à partir des informations déclarées dans la taxe foncière (données « MAJIC »). Cette donnée est annuelle, à une maille fine (la parcelle), et est disponible depuis 2009. Elle était en outre déjà utilisée, aux niveaux national et local, pour calculer la consommation d’espaces, notamment dans le cadre de l’élaboration de documents d’urbanisme. Elle est donc la source nationale présentant le meilleur compromis au regard des contraintes.

Chaque parcelle contient les informations sur son caractère urbanisé ou non, ainsi que les surfaces correspondantes. En disposant de telles données annuelles, il « suffit »19 de comparer les parcelles sur deux millésimes pour en déduire, en négatif, les changements, et calculer la surface nouvellement urbanisée (figure 3).

Figure 3. Méthode simplifiée de calcul de la consommation d’espaces à partir des Fichiers fonciers

Figure 3. Méthode simplifiée de calcul de la consommation d’espaces à partir des Fichiers fonciers

Source : Auteur.

Les Fichiers fonciers permettent de calculer la consommation d’espaces, mais pas l’artificialisation au sens prévu par la loi Climat et résilience.

L’OCS-GE est un mode d’occupation des sols (MOS), c’est-à-dire une base de données vectorielle cartographique d’un territoire classant chaque espace du territoire selon une nomenclature prédéfinie. L’OCS-GE est un MOS en deux dimensions et classe donc chaque espace selon la couverture du sol (par quoi le sol est-il effectivement occupé ?) ou son usage (à quel type d’espace cela correspond-il ?, figure 4). Ainsi, un espace enherbé sera toujours classé comme une couverture enherbée, mais son classement « usage » peut changer s’il s’agit d’une prairie (usage « naturel ») ou d’un jardin (usage « habitat »). Ce classement et cette nomenclature sont directement liés au décret « nomenclature »20, qui définit quels espaces sont ou non artificialisés. L’OCS-GE deviendra ainsi l’outil de suivi privilégié pour l’artificialisation.

Figure 4. Présentation de l’OCS-GE sur un territoire, sous ses deux aspects : la couverture des sols (à gauche) et leur usage (à droite)

Figure 4. Présentation de l’OCS-GE sur un territoire, sous ses deux aspects : la couverture des sols (à gauche) et leur usage (à droite)

Source : IGN.

Le déploiement de l’OCS-GE se fera sur la totalité de la France d’ici fin 2024. À ce jour, seul le département du Gers est couvert. Cependant, cela devrait concerner une dizaine d’autres départements d’ici le 1er semestre 202221. À partir de 2025, l’objectif est de remettre à jour les données produites, à raison d’un tiers des départements français par an.

Le dispositif de mesure allie donc une solution à court terme (les Fichiers fonciers), couvrant la période à partir de 2009, et une solution de moyen terme, qui sera mise en place nationalement à partir de 2024.

Une mesure transparente explicitant les partis pris méthodologiques et thématiques

Comme précisé, il est impossible, dans l’état actuel des connaissances, de créer une donnée faisant consensus et répondant à l’intégralité des thématiques. Il est néanmoins nécessaire d’être transparent sur les données, la manière de les produire et les conditions d’utilisation. Le portail national de l’artificialisation des sols met ainsi à disposition une méthodologie technique et des définitions thématiques (les espace pris ou non en compte, les limites de la donnée…)

La donnée produite a ainsi vocation à être diffusée le plus largement possible. Elle s’adresse cependant à de nombreux types d’acteur, disposant de niveaux de technicité assez hétérogènes. On peut ainsi noter, dans le public cible, des techniciens et chercheurs, parfaitement à l’aise avec la donnée brute, ou des citoyens ou élus qui souhaiteraient un format plus accessible.

Cette donnée s’accompagne d’un système de remontée d’information, avec l’objectif de réinterroger en continu la production et de raffiner la méthode pour les prochains millésimes. Il s’agit donc de mettre en place des conditions favorables pour organiser un cercle vertueux entre producteurs des données, chercheurs et utilisateurs, afin d’améliorer la précision. Les premiers retours réalisés par les acteurs vont ainsi amener à modifier la méthodologie, notamment en prévoyant plusieurs autres indicateurs (dont la consommation d’espaces produite par les infrastructures).

Cet écosystème et ce dialogue se traduisent, dans les faits, par la mise à disposition des données sous trois formats différents. En premier lieu, la donnée brute (chiffres de la consommation d’espaces à la commune et à l’année) est proposée en téléchargement, au format CSV (donnée statistique) ou en format shape (SIG, avec géolocalisation à la commune). Cette donnée est destinée majoritairement aux chercheurs et aux techniciens.

En second lieu, un visualisateur cartographique permet d’observer, en ligne, les données à la commune. Il est accompagné en troisième lieu d’un tableau de bord pour accéder à des statistiques agglomérées à l’échelle des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), départements ou ensembles de communes

Passer du « combien » au « pourquoi » puis au « comment » : d’un portail d’observation à un portail de solutions

La connaissance du nombre d’hectares n’est que l’une des étapes permettant d’atteindre l’objectif global, à savoir limiter les impacts négatifs de l’artificialisation. En dehors de la question de la mesure se pose celle de l’analyse des données.

À ce stade, il est nécessaire de rappeler l’organisation très complexe de l’aménagement au niveau national. Sans rentrer dans les détails, la décision publique en matière d’aménagement est partagée entre les différents échelons locaux responsables de l’aménagement. En particulier, l’aménagement à la française repose sur un certain nombre de documents de planification (SRADDET, SCoT, PLU(i), etc.) gérés par différents niveaux de collectivités (Tabarly, 2009).

Dans ce cadre, chaque acteur a un rôle à jouer en matière de lutte contre l’artificialisation, que ce soit au niveau de la planification ou à un niveau opérationnel. Cette action nécessite une première partie de connaissance (le « combien » développé ci-dessus), mais aussi des éléments d’analyse.

Le portail de l’artificialisation publie annuellement l’étude des grandes tendances, réalisées toutefois à une échelle nationale. Elles donnent néanmoins des clés de lecture qui peuvent être reproduites, améliorées et/ou vérifiées à une échelle locale afin d’assurer leur application dans les politiques locales. Par exemple, on constate que les communes littorales consomment plus d’espaces. Ce fait ne s’applique cependant pas de la même manière à Calais qu’à Montpellier : il est du ressort des collectivités locales de voir comment cela se déroule sur leur territoire.

Se pose enfin la question du « comment », c’est-à-dire des politiques publiques à mener localement. Pour ce qui est des solutions, le portail se veut plus participatif, partageant des pistes et des expériences locales déjà mises en place (appel à manifestation « Objectif ZAN » de l’Agence de la transition écologique [Ademe] regroupant 22 territoires, 7 « territoires pilotes de sobriété foncière »…).

Le portail de l’artificialisation dispose donc d’une organisation graduelle. Les grands sujets nationaux (définition et mesure communes) y sont développés, en fournissant les résultats et la méthodologie associée, dans un objectif unificateur. Les sujets d’analyse sont étudiés à une échelle nationale, mais en permettant également à chaque collectivité d’améliorer, d’analyser et de compléter la méthodologie et les résultats. En parallèle, le portail est une instance documentaire, reprenant les éléments déjà mis en place et publiés par les acteurs, ainsi que les éléments de connaissance et de recherche.

Conclusion

La lutte contre l’artificialisation est une politique environnementale à la confluence de plusieurs thématiques. Cet aspect transversal est ainsi à double tranchant. D’un côté, cet objectif commun permet une meilleure communication politique et est à même de mobiliser de très nombreux acteurs autour d’une action lisible. D’un autre côté, la mise en œuvre reste difficile et peut demander certains arbitrages entre les différentes politiques environnementales.

Ces arbitrages peuvent s’observer dans la manière de comptabiliser l’artificialisation et la consommation d’espaces. Ainsi, un jardin, espace ni agricole ni naturel, doit-il être comptabilisé comme artificialisé ? On peut répondre non au vu de la gestion des eaux et oui au regard de la question des déplacements motorisés. Selon la thématique privilégiée, l’impact, et donc la définition et la manière de comptabiliser l’artificialisation, sera donc différent.

De plus, de nombreux éléments nécessitent d’être mieux connus ou mieux compris à une échelle locale. En particulier, si les mécanismes globaux et leurs effets sont évaluables à une échelle nationale, de nombreuses recherches sont encore nécessaires pour être capable d’évaluer précisément les conséquences d’un aménagement sur un tissu local.

Nous sommes ainsi sur un objet dans lequel s’intersectent :

  • les acteurs de la recherche, qui s’inscrivent dans la durée. Ils souhaitent lever les incertitudes et améliorer la connaissance du phénomène ;

  • les acteurs de la politique nationale, laquelle se déploie depuis au moins l’année 2000. Ils attendent une action rapide au regard des impacts environnementaux. On sait ainsi que l’artificialisation et la consommation d’espaces ont des effets négatifs sur la biodiversité, la gestion des eaux, l’augmentation des déplacements motorisés, la production alimentaire, etc. Il est donc nécessaire d’agir pour limiter ces conséquences ;

  • les acteurs locaux, intervenant dans des études, la planification et les aménagements. Ils doivent composer entre ces incertitudes et cet impératif.

Dans ce contexte, le portail national de l’artificialisation des sols tente d’apporter des éléments de connaissance concrets à chaque acteur, tout en mettant en évidence les limites et les partis pris inhérents à l’intervention publique sur un objet en cours de définition au niveau de la recherche.

Le portail met ainsi à disposition des données nationales ainsi que la méthodologie employée pour calculer la consommation d’espaces. Ces données permettent aux acteurs locaux de faire un premier bilan de leur territoire, qui devra être complété, et aux acteurs nationaux de mieux suivre les objectifs de la loi Climat et résilience. En outre, le portail se veut participatif sur les questions d’analyse (le pourquoi) et sur les solutions locales pour limiter l’artificialisation (le comment).

1 Un rapide inventaire en sera fait dans la première partie.

2 Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.

3 On pourrait en outre ajouter les questions de banalisation des paysages, d’équilibre entre centre et périphérie, d’accès aux transports collectifs

4 Loi n° 67-1253 du 30 décembre 1967 d’orientation foncière.

5 Ancêtres des plans locaux d’urbanisme (PLU) et des schémas de cohérence territoriale (SCoT).

6 Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.

7 Loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003 urbanisme et habitat ; loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux ; loi n

8 On peut notamment citer, de manière non exhaustive, les périmètres de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains

9 Loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové.

10 « Pour assurer la transition écologique des territoires tout en donnant aux acteurs les moyens d’atteindre cet objectif, il est essentiel de

11 Loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement et loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010

12 Loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l’agriculture et de la pêche et loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d’avenir pour l’

13 Les ministères chargés de l’environnement (https://www.ecologie.gouv.fr/artificialisation-des-sols) ciblent six thématiques, avec des objectifs

14 Les impacts de l’exploitation du golf dans le temps (pollution des sols via le traitement phytosanitaire des pelouses, fort arrosage avec impact

15 Décret n° 2022-763 du 29 avril 2022 relatif à la nomenclature de l’artificialisation des sols pour la fixation et le suivi des objectifs dans les

16 À titre d’exemple, le décret considère de la même manière un jardin et un parking bitumé.

17 Depuis mi-2018, la plate-forme www.projets-environnement.gouv.fr recense 1 081 dossiers d’études d’impact déposés dans la thématique « urbanisme et

18 Le GIEC attribue ainsi à chaque effet un niveau de confiance : les niveaux de confiance moyens et bas nécessitent ainsi d’autres recherches.

19 La méthode de mesure présentée ici est très simplifiée par rapport au traitement réel. La méthode complète, présentant de nombreuses subtilités

20 Décret n° 2022-763 du 29 avril 2022 relatif à la nomenclature de l’artificialisation des sols pour la fixation et le suivi des objectifs dans les

21 Le calendrier exact du déploiement est présent sur le portail national de l’artificialisation (https://artificialisation.developpement-durable.gouv

Balogh, J. C., & Walker, W. J. (eds). (1992). Golf Course Management & Construction. Environmental issues. CRC Press.

Bocquet, M. (2021). Analyse des grands équilibres de l’artificialisation au niveau national : qui artificialise, comment, où, que cela signifie-t-il au niveau national et local ? Le bulletin du droit de l'environnement industriel, 96 (sup.), 15-19.

Bocquet, M. (2019). Mesure de l’artificialisation à l’aide des Fichiers fonciers. Définition, limites et comparaison avec d’autres sources. Cerema Nord-Picardie.

Bocquet, M. (2022). La densité de logement dans les opérations d’aménagement en extension urbaine ? Cadrage méthodologique et données nationales. Cerema.

Callon, M., Lascoumes, P., Barthe, Y. (2001). Agir dans un monde incertain. Essai sur la démocratie technique. Seuil.

Cerema, & Ministère de la Transition écologique et solidaire. (2018). Observatoire pour des données nationales sur l’artificialisation des sols.

Comité interministériel biodiversité. (2018). Plan biodiversité. Reconquérir la biodiversité, une question de survie pour nos sociétés.

Desrousseaux, M., & Schmitt, B. (2018). Réduire l’impact de l’artificialisation des sols. L’Économie politique, 2(78), 54-68.

European Commission. (2012). Guidelines on best practice to limit, mitigate or compensate soil sealing (SWD (2012) 101 final/2). Commission staff working document.

Fédération nationale des schémas de SCoT. (2022). 16e Rencontres nationales des SCoT : programme. Vers de nouveaux modèles d’aménagement des territoires.

Guelton, S., Baumont, C., Cavailhès, J., Coisnon, T., Fack, G., Gilli, F., Oueslati, W. Paty, S., & Riou, S. (2017). Partie 2. Les impacts et déterminants sociaux, économiques, spatiaux et règlementaires de l’artificialisation des sols. Dans B. Béchet (cood.). Sols artificialisés et processus d’artificialisation des sols : déterminants, impacts et leviers d’action (p. 95-272). INRA, IFSTTAR.

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Paradeise, C. (2012). Le sens de la mesure. La gestion par les indicateurs est-elle gage d’efficacité ? Revue d’économie du développement, 20(4), 67-94.

Tabarly, S. (2009, 02 mars). La France : des territoires en mutation. Quelles échelles de gouvernance pour quels territoires métropolitains ? L’exemple de la région métropolitaine lyonnaise. Geoconfluences. Consulté le 9 août 2022.

1 Un rapide inventaire en sera fait dans la première partie.

2 Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.

3 On pourrait en outre ajouter les questions de banalisation des paysages, d’équilibre entre centre et périphérie, d’accès aux transports collectifs, d’atteinte aux sols…

4 Loi n° 67-1253 du 30 décembre 1967 d’orientation foncière.

5 Ancêtres des plans locaux d’urbanisme (PLU) et des schémas de cohérence territoriale (SCoT).

6 Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.

7 Loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003 urbanisme et habitat ; loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux ; loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement ; loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové.

8 On peut notamment citer, de manière non exhaustive, les périmètres de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains (PAEN, PENAP, ENAP…), la mise en place des commissions départementales (CDCEA, devenues CDPENAF), la création des orientations d’aménagement et de programmation (OAP), l’obligation d’inventaire des capacités de densification…

9 Loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové.

10 « Pour assurer la transition écologique des territoires tout en donnant aux acteurs les moyens d’atteindre cet objectif, il est essentiel de travailler à la fois à l’aménagement et au développement du territoire, d’une part, mais aussi à la préservation des espaces naturels et agricoles, d’autre part. » 

11 Loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement et loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement.

12 Loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l’agriculture et de la pêche et loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt.

13 Les ministères chargés de l’environnement (https://www.ecologie.gouv.fr/artificialisation-des-sols) ciblent six thématiques, avec des objectifs plus politiques. Pour des raisons pratiques, nous avons retravaillé cette liste pour aboutir à une liste de cinq thématiques permettant de mieux appréhender les impacts. Cette liste ne fait cependant pas l’objet d’un consensus scientifique, et la liste des impacts n’est pas exhaustive.

14 Les impacts de l’exploitation du golf dans le temps (pollution des sols via le traitement phytosanitaire des pelouses, fort arrosage avec impact sur les nappes phréatiques…) pourraient aussi être pris en compte. Sur les conséquences d’un tel aménagement, voir par exemple Balogh, J. C., & Walker, W. J. (1992).

15 Décret n° 2022-763 du 29 avril 2022 relatif à la nomenclature de l’artificialisation des sols pour la fixation et le suivi des objectifs dans les documents de planification et d’urbanisme.

16 À titre d’exemple, le décret considère de la même manière un jardin et un parking bitumé.

17 Depuis mi-2018, la plate-forme www.projets-environnement.gouv.fr recense 1 081 dossiers d’études d’impact déposés dans la thématique « urbanisme et construction ». À l’inverse, sur le portail national de l’artificialisation, le Cerema recense 33 728 opérations d’aménagement par an sur la période 2009-2020 (Bocquet, 2022).

18 Le GIEC attribue ainsi à chaque effet un niveau de confiance : les niveaux de confiance moyens et bas nécessitent ainsi d’autres recherches.

19 La méthode de mesure présentée ici est très simplifiée par rapport au traitement réel. La méthode complète, présentant de nombreuses subtilités, est disponible sur le portail national de l’artificialisation, à l’adresse suivante : https://artificialisation.developpement-durable.gouv.fr/suivi-consommation-espaces-naf

20 Décret n° 2022-763 du 29 avril 2022 relatif à la nomenclature de l’artificialisation des sols pour la fixation et le suivi des objectifs dans les documents de planification et d’urbanisme.

21 Le calendrier exact du déploiement est présent sur le portail national de l’artificialisation (https://artificialisation.developpement-durable.gouv.fr/)

Figure 1. Les cinq impacts principaux de l’artificialisation des sols

Figure 1. Les cinq impacts principaux de l’artificialisation des sols

Réalisation : Martin Bocquet.

Figure 2. Lutte contre l’artificialisation des sols : historique législatif (2002-2021) et thématiques associées

Figure 2. Lutte contre l’artificialisation des sols : historique législatif (2002-2021) et thématiques associées

Réalisation : Martin Bocquet.

Figure 3. Méthode simplifiée de calcul de la consommation d’espaces à partir des Fichiers fonciers

Figure 3. Méthode simplifiée de calcul de la consommation d’espaces à partir des Fichiers fonciers

Source : Auteur.

Figure 4. Présentation de l’OCS-GE sur un territoire, sous ses deux aspects : la couverture des sols (à gauche) et leur usage (à droite)

Figure 4. Présentation de l’OCS-GE sur un territoire, sous ses deux aspects : la couverture des sols (à gauche) et leur usage (à droite)

Source : IGN.

Martin Bocquet

Directeur d’étude Foncier, Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (Cerema), direction territoriale Hauts-de-France

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