Les contraintes juridiques liées à la prise en compte de la densification dans les documents d’urbanisme

Carine Guemar

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Référence électronique

Guemar, C. (2021). Les contraintes juridiques liées à la prise en compte de la densification dans les documents d’urbanisme. Dans I. Maleyre & G. Audrain-Demey (dir.), L’impact de la densification de l’espace urbain sur l’immobilier. Mis en ligne le 20 décembre 2021, Cahiers ESPI2R, consulté le 04 octobre 2022. URL : https://www.cahiers-espi2r.fr/467

La maîtrise de la densification urbaine fait partie des grands enjeux des politiques locales de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme. La densification renvoie à l’optimisation de l’espace et des ressources foncières. Aménager est un processus long et complexe qui nécessite d’avoir une vision anticipatrice et stratégique. Cela induit également, implicitement, de connaître parfaitement le contexte territorial déterminé. Cette publication revient précisément sur la notion de densification, qu’il faut distinguer de la densité, de l’intensification ou encore de l’étalement urbain. Sur le plan méthodologique, la stricte science juridique est insuffisante pour définir précisément la densification. C’est pourquoi il est nécessaire d’emprunter aux sciences sociales leurs apports afin de tenter de préciser les contours de cette définition. C’est par la suite l’encadrement législatif, par différentes lois, qui permet de comprendre les enjeux territoriaux liés à la densification urbaine. Enfin, un exemple d’application dans les documents d’urbanisme de la prise en compte de la densification amène à comprendre l’ingénierie locale à travers ces instruments de maîtrise de la densification.

La densification, terme entré dans « l’air du temps » des politiques d’aménagement du territoire, s’est insérée récemment dans le schéma institutionnel et juridique français. Pour preuve, avant la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement (ENE) dite Grenelle II, les objectifs de la densification n’apparaissent pas de manière explicite dans le Code de l’urbanisme.

La densification correspond à une utilisation économe du foncier ; elle vise à la fois l’optimisation de l’espace et celle des ressources foncières. Nous pouvons délimiter trois enjeux majeurs liés à la densification.

Il s’agit d’abord de ne pas se concentrer uniquement sur les aspects quantitatifs. En effet, le nombre de logements à produire (Bosvieux, 2019) n’est pas un facteur suffisamment pertinent pour rendre compte de la densification : il faut alors envisager un axe qualitatif qui considère, notamment, l’aspect architectural. Par exemple, une implantation réfléchie des formes architecturales de la future construction, bien étudiées et en harmonie avec l’environnement, modifie la perception de la densité. Dans ce schéma, la présence du végétal, de la nature et de la biodiversité est essentielle, et il est ainsi nécessaire de leur redonner une place fondamentale. C’est l’un des aspects sous-jacents étudié lors de cette deuxième journée d’étude, qui s’inscrit dans la continuité de la thématique de la première, l’immobilier durable1. Ville dense, ville durable, ville désirable : quelques dimensions des impacts de l’étalement urbain et de l’artificialisation des sols sur l’environnement ont été abordés lors de cette rencontre. Il convient évidemment de s’interroger sur les effets de cet étalement urbain sur les espaces agricoles, particulièrement perturbés par la périurbanisation : la question de la maîtrise de l’urbanisation se cache donc derrière le terme de densification.

Ensuite, l’impératif de mixité sociale s’entrevoit derrière cette notion de densification, dont une gestion raisonnée rejoint la lutte contre la ségrégation spatiale.

Enfin, la politique d’aménagement du territoire induit inévitablement de concevoir un espace public qui soit en relation avec une logique de compensation.

Sur le plan méthodologique, cette étude n’aborde pas seulement les aspects juridiques ; elle opte également pour une approche interdisciplinaire, nécessaire pour aborder la « densification douce », véritable leitmotiv de ces recherches portant sur l’encadrement juridique de la densification dans le champ de l’urbanisme. Trois axes principaux seront envisagés : le concept de densification en lui-même, l’encadrement législatif de la densification urbaine ainsi que les instruments, dans les documents d’urbanisme, au service d’une densification maîtrisée.

Préliminaire : esquisse d’un contour de définition de la densification

En droit, le concept de densification, en tant que tel, n’existe pas. Le processus de la densification normative est analysé, mais la notion se réfère à un autre phénomène, également en vogue, relatif à un processus d’accélération des normes juridiques. Ces dernières montent en puissance, gagnent en extension et encadrent les conduites et les pratiques de la société. D’ailleurs, ce sujet n’est pas si éloigné du nôtre, puisque nous pourrions nous intéresser – même si ce n’est pas le cas dans la présente étude – à la densification normative des règles juridiques qui régissent la densification urbaine.

Lorsque ces règles juridiques abordent la densification, différents termes et expressions lui sont associés : « densité », « intensification », « étalement urbain ». Il convient donc, en préliminaire, de revenir sur la définition de la densification.

La densification urbaine est, presque d’emblée, caractérisée par sa fonction. La sobriété foncière s’intègre aux stratégies de la ville durable : optimiser l’utilisation des ressources, le coût des constructions et des équipements publics, réduire la consommation énergétique2, favoriser les modes de déplacement doux, redynamiser les centres-villes (certaines municipalités instaurent des incitations financières, comme un loyer temporairement gratuit ou modéré pour les commerçants du centre-ville, la gratuité des parkings ou des transports en centre-ville).

Tous ces objectifs sont liés à la densification, mais leur diversité peut conduire à la considérer comme une « coquille vide ».

L’« intensification urbaine » et la ville « intense » sont des expressions souvent utilisées dans les documents d’urbanisme, notamment dans le schéma de cohérence territoriale (SCoT). Par rapport à la densification, l’intensification s’appuie davantage sur les concepts d’usage et de gestion raisonnée des ressources. Elle se rapproche ainsi davantage de la construction : construire plus, construire mieux (objectif que l’on retrouve dans la loi ELAN).

La densification inclut un aspect supplémentaire, celui de l’optimisation de manière plus générale de l’espace et des ressources.

En sciences sociales, la densité renvoie d’abord à un critère de mesure et exprime le rapport théorique entre un indicateur quantitatif (nombre d’habitants, nombre de logements, nombre d’emplois, etc.) et une surface d’étude donnée (Barré, Enguehard, Hardy et al, 2011). Il s’agit d’une valeur statistique qui se fonde notamment sur une échelle de référence et un objet d’étude prédéfini. Le Code de l’urbanisme utilise d’ailleurs souvent les unités classiques comme la volumétrie ou le gabarit (recul, prospect, hauteur, etc.).

En urbanisme, la densité se décline en deux définitions principales :

  • la densité résidentielle, qui correspond au rapport entre le nombre de logements en résidence principale et la surface de la zone étudiée. La problématique des sols est donc ici prise en considération puisque cet indicateur mesure l’occupation des sols par des logements ;

  • la densité humaine ou de population concerne le nombre d’habitants par kilomètre carré qui s’applique alors aux différents espaces de la ville (centre et périphérie).

Dans cette communication, nous retiendrons une acception large en considérant la densification comme une notion en mouvement liée à la gestion qualitative et quantitative de l’espace. L’offre foncière doit répondre au principe de gestion économe des sols et à la rationalisation de la demande de déplacements (en permettant l’effectivité des infrastructures de transports notamment. Exemple : vivre près de son lieu de résidence principale mais également de son travail ou encore des secteurs de loisir), tout en incluant une garantie des milieux naturels, des paysages et de la biodiversité.

La nécessité d’un encadrement législatif de la densification urbaine

Dans les années 1970, avec le développement de l’industrie, la ville diffuse s’élargit au détriment, en quelque sorte, des espaces agricoles et naturels. Mais c’est à partir des années 2000 que se développe un cadre législatif portant sur la densification, grâce à la prise de conscience de la nécessité de préserver le foncier, en tant que ressource rare et non renouvelable. Est ainsi née la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU). Puis les années 2010 à aujourd’hui sont marquées par une volonté de gérer durablement la ville, de contrôler et de maîtriser la densification. On parle alors de densification douce. Dans ce contexte sont adoptées la loi dite Grenelle I, du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, et la loi Grenelle II un an plus tard, déjà évoquée. Vient ensuite la loi du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR).

D’abord, la loi SRU (2000) a pour objets principaux le renouvellement urbain et la lutte contre l’étalement urbain. L’apport principal de cette loi est la suppression de la possibilité de fixer une taille minimale des parcelles constructibles, sauf en cas de contraintes techniques.

Les lois Grenelle I et II (2009 et 2010) confirment les principes établis par la loi SRU. Elle renforce trois objectifs majeurs, qui sont les suivants :

  • le contrôle de l’aménagement du territoire, avec la nécessité du renouvellement urbain, d’un développement urbain maîtrisé, d’une restructuration des espaces urbanisés ainsi que d’une redynamisation (revitalisation) des centres urbains et ruraux ;

  • la gestion raisonnée, illustrée par la lutte contre l’étalement urbain et par la gestion économe du foncier (nous retrouvons ici les fonctions de la densification en tant que gestion raisonnée et économe du foncier) ;

  • la lutte contre la régression des espaces agricoles, naturels et forestiers.

La gestion économe du foncier représente désormais un enjeu essentiel qui doit être contenu dans les documents d’urbanisme, notamment dans les SCoT et les plans locaux d’urbanisme (PLU), avec des objectifs chiffrés de consommation économe de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain. Dans les SCoT, ce sont généralement les documents d’orientation et d’objectifs (DOO) qui sont censés prévoir l’optimisation des espaces.

Enfin, la loi ALUR (2014) agit directement sur les documents d’urbanisme, puisqu’elle permet d’y introduire de nouvelles dispositions. Citons l’intégration, dans les PLU, d’une analyse obligatoire des capacités de densification des centres-villes ainsi que d’un encadrement renforcé de l’ouverture à l’urbanisation des zones à urbaniser (AU), celle-ci devant être justifiée par des besoins. La loi ALUR supprime également toute forme de coefficient d’occupation des sols (COS) et les tailles minimales des terrains constructibles ; elle apporte enfin de nouvelles mesures en faveur de la densification des lotissements existants (Faba, 2017).

Ainsi, cet encadrement législatif a permis de mieux prendre en compte, dans les politiques d’urbanisme, les impératifs de densification urbaine. Ce triptyque législatif se manifeste dans les documents d’urbanisme, grâce à des outils au service d’une densification urbaine maîtrisée.

Les outils mis en place pour une densification maîtrisée inscrite dans les documents d’urbanisme

Au cours de cette partie, nous analysons les outils déployés pour agir sur la densification. Dans les documents d’urbanisme, la politique d’utilisation des sols repose sur deux grands principes :

  • la délimitation de zones définies par des droits à construire spécifiques, d’une part ;

  • la définition des règles d’implantation, de volume, d’aspects et de contenu des constructions autorisées, d’autre part.

C’est via ces deux impératifs que les collectivités disposent d’un pouvoir de décision sur l’utilisation des sols sur leur territoire. Elles doivent évidemment également respecter le principe de gestion économe des sols.

Dans les SCoT, la question de l’artificialisation des sols est très présente, puisqu’ils doivent systématiquement présenter une « analyse de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant le projet de schéma » (article L. 141-15 du Code de l’urbanisme)3. Au sein des DOO intégrés aux SCoT, « les conditions d’un développement urbain maîtrisé et les principes de restructuration des espaces urbanisés » (article L. 141-5 du Code de l’urbanisme4) sont à définir. Nous retrouvons les injonctions législatives avec « des objectifs chiffrés de consommation économe de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain » (article L. 141-6 du Code de l’urbanisme5). Les DOO sont donc l’un des outils majeurs pour une densification maîtrisée. Les DOO peuvent imposer aux PLU de déterminer un seuil minimal de densité pour les nouvelles constructions ainsi qu’une valeur plancher de la densité.

La loi ALUR introduit un nouvel alinéa à l’article L. 122-1-2 du Code de l’urbanisme, en prévoyant que le rapport de présentation du SCoT : « identifie, en prenant en compte la qualité des paysages et du patrimoine architectural, les espaces dans lesquels les plans locaux d’urbanisme doivent analyser les capacités de densification et de mutation »6.

Les PLU restent cependant l’instrument essentiel au service des collectivités territoriales pour traduire localement les orientations stratégiques en matière de densité. Un projet global d’urbanisme et d’aménagement est dès lors établi à l’échelle d’une commune ou d’un groupement de communes et fixe par conséquent les règles générales d’utilisation du sol.

Un PLU est composé :

  • d’un rapport de présentation ;

  • d’un projet d’aménagement et de développement durable (PADD), qui représente le projet territorial de la collectivité et qui définit les orientations générales d’aménagement et d’urbanisme ;

  • du règlement et des orientations d’aménagement et de programmation (OAP), deux documents opposables (c’est-à-dire que si un litige apparaît, seuls les OAP pourront être présentées lors d’un éventuel contentieux ; ce document est créateur de droits)7.

L’article L. 151-4 du Code de l’urbanisme précise que le rapport de présentation du PLU « analyse… la capacité de densification et de mutation de l’ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. [Nous retrouvons le premier objectif de la densification établi lors des propos introductifs.] Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers ».

Les OAP ont été réformées par le décret du 28 décembre 2015 visant à moderniser les règles d’urbanisme. Y figurent également les objectifs liés à la densification :

  • le renforcement de la mixité sociale et fonctionnelle ;

  • la maîtrise de la ressource foncière et la lutte contre l’étalement urbain ;

  • la préservation et la mise en valeur du patrimoine environnemental, paysager et architectural.

L’OAP est ainsi un instrument au service de la densification « maîtrisée » (CAUE – atelier URBA, 2019) puisqu’il permet notamment de déterminer la règlementation relative à la densité volumétrique des constructions en définissant des règles de gabarit, de hauteur, d’emprise au sol et d’implantation par rapport aux voies8.

Concernant la densité à proprement parler, le règlement du PLU vise à promouvoir la densification des zones aptes à l’être, telles que les secteurs situés à proximité des transports en commun, par le biais de nouveaux outils de contrôle concernant les nouvelles constructions et les parcelles sous-exploitées ou non construites. Le règlement régit également la forme urbaine afin de répondre aux objectifs de densité, grâce au gabarit et à la volumétrie.

Sont ainsi imposées dans certains secteurs des règles minimales de hauteur et d’emprise au sol, donc une densité minimale pour, en partie, réduire l’étalement urbain.

En outre, le règlement introduit une majoration de constructibilité dans le but de remplir des critères de performance énergétique, de mixité ou de réalisation de logements sociaux.

En pratique, les collectivités territoriales peuvent par exemple anticiper la densification le long d’une nouvelle ligne de transport en commun en favorisant la production de logements aux abords des futures stations. Il faut alors une logique croisée des enjeux urbanisme/déplacements.

Enfin, il existe un autre outil pour favoriser la production de logements : les servitudes de programme de logements. La servitude permet de réserver des terrains en vue de la réalisation, dans le respect des objectifs de mixité sociale, de programmes de logements. Cette servitude est cependant limitée, puisqu’elle n’est utilisable que dans les zones urbaines (U) et AU des PLU.

En guise d’élargissement de la présente étude, nous pouvons considérer que, même si des contraintes juridiques ont été mises en place pour assurer une gestion économe du foncier et de l’espace à travers les objectifs contenus dans la densification urbaine, il n’en demeure pas moins que c’est bien la volonté politique qui régit le futur succès d’une ville dense, durable et désirable.

Références

Lois

Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, JORF n° 289 du 14 décembre 2000, p. 19777, texte n° 2

Loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003 urbanisme et habitat, JORF n° 152 du 3 juillet 2003, p. 11176, texte n° 1

Loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, JORF n° 0179 du 5 août 2009, p. 13031, texte n° 2

Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, JORF n° 0160 du 13 juillet 2010, p. 12905, texte n° 1

Loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, JORF n° 0072 du 26 mars 2014, p. 5809, texte n° 1

Loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, JORF n° 0272 du 24 novembre 2018, texte n° 1

Code de l’urbanisme

Article L. 141-15

Article L. 141-5

Article L. 141-6

Article L. 151-4

Jurisprudence du Conseil d’État

Conseil d’État, 2e - 7e chambres réunies, 08/11/2017, n° 402511

Source gouvernementale

Ministère de la Cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales. (2019, 19 septembre). Calcul de la consommation d’espace dans les schémas de cohérence territoriale. Journal officiel de la République française. Sénat. Débats parlementaires, 50, 6249.

1 Les actes de cette première journée d’étude, organisée par le laboratoire ESPI2R, sont disponibles librement à l’adresse suivante : https://www.

2 L’équité énergétique aide à combattre les inégalités sociales. Mais à quel prix ? La loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du

3 Sur le calcul de la consommation d’espace dans les SCoT, se référer à la réponse du ministère de la Cohésion des territoires et des relations avec

4 Note de léditeur. Version en vigueur du 01 janvier 2016 au 01 avril 2021.

5 Note de léditeur. Version en vigueur du 01 janvier 2016 au 01 avril 2021.

6 Note de léditeur. L’article L. 122-1-2 du Code de l’urbanisme a été depuis abrogé.

7 Sur la portée juridique des OAP, se référer à la jurisprudence du Conseil d’État suivante : Conseil d’État, 2e - 7e chambres réunies, 08 novembre 

8 Sur le rôle des OAP en tant qu’instrument de densification « raisonnée », voir le rapport suivant : DHUP. (2019).Les orientations d’aménagement et

1 Les actes de cette première journée d’étude, organisée par le laboratoire ESPI2R, sont disponibles librement à l’adresse suivante : https://www.cahiers-espi2r.fr

2 L’équité énergétique aide à combattre les inégalités sociales. Mais à quel prix ? La loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (ELAN) permet la mise en place d’outils de digitalisation pour contrôler la consommation des ménages. Attention tout de même aux dérives de l’utilisation des données personnelles : la référence au règlement général sur la protection des données (RGPD) est essentielle.

3 Sur le calcul de la consommation d’espace dans les SCoT, se référer à la réponse du ministère de la Cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, publiée dans le JO Sénat. Débats parlementaires du 19 décembre 2019, p. 6249.

4 Note de léditeur. Version en vigueur du 01 janvier 2016 au 01 avril 2021.

5 Note de léditeur. Version en vigueur du 01 janvier 2016 au 01 avril 2021.

6 Note de léditeur. L’article L. 122-1-2 du Code de l’urbanisme a été depuis abrogé.

7 Sur la portée juridique des OAP, se référer à la jurisprudence du Conseil d’État suivante : Conseil d’État, 2e - 7e chambres réunies, 08 novembre 2017, n° 402511.

8 Sur le rôle des OAP en tant qu’instrument de densification « raisonnée », voir le rapport suivant : DHUP. (2019). Les orientations d’aménagement et de programmation du plan local d’urbanisme. Guide des recommandations juridiques.

Carine Guemar

Enseignante-chercheuse, laboratoire ESPI2R, Groupe ESPI

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