France Stratégie est un service du Premier ministre en charge des questions de prospective et d’évaluation de politiques publiques. L’institution a été saisie par les ministères de la Transition écologique, de la Cohésion des territoires, de la Ville et du Logement dans le cadre du plan Biodiversité1. Pour éclairer l’objectif du « zéro artificialisation nette » (ZAN) qui avait été fixé par ce plan en juillet 2018, on nous a demandé d’apporter des éléments de réponse à trois principales questions.

La première est de définir l’artificialisation. Ensuite, identifier des modèles techniques et économiques de renaturation2 pour envisager « les voies de réparation » de cette artificialisation. Et, surtout, établir des scénarios de réduction de l’artificialisation brute visant à atteindre l’objectif ZAN3.

Ainsi, pourquoi s’intéresser au « zéro artificialisation » ? Je ne suis ni urbaniste, ni juriste, ni économiste. Je suis biologiste. C’est bien dans la perspective du plan Biodiversité que nous avons été interrogés. Il y a deux grands défis environnementaux : la lutte contre le changement climatique et la lutte contre l’érosion de la biodiversité, qui appellent à une gestion plus sobre des sols. Ces sols sont une source de séquestration de carbone et sont le principal déterminant de transformation, d’érosion de la biodiversité.

Alors, comment définir l’artificialisation des sols ? Il existe une multitude de définitions dans la littérature scientifique. Derrière cette expression, vous avez un ensemble de processus de transformations qui vont avoir des impacts extrêmement variables sur la biodiversité et sur le climat. La définition que l’on a retenue dans ce rapport est en fait une sorte de pis-aller. On a aujourd’hui des dispositifs de suivi des espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF), dont on sait qu’ils sont une source majeure de préservation de biodiversité : on définit comme artificialisés les sols qui ne sont pas des ENAF parce que l’on ne peut pas, du fait des connaissances dont on dispose, aller plus loin.

Nous avons donc une définition de l’artificialisation qui est très imparfaite. On comptabilise exactement de la même manière un jardin public ou un parking goudronné comme étant des espaces artificialisés, alors que vous avez bien évidemment des impacts sur l’environnement, sur les sols, sur la séquestration de carbone et sur la biodiversité qui sont très différents.

L’artificialisation des sols est une notion neuve dans le débat public. D’où un suivi statistique délicat et un déficit de prise en compte dans les politiques d’urbanisme ou de soutien à la construction neuve. La définition conventionnelle retenue par la communauté scientifique consiste à désigner comme artificialisés les sols qui ne sont pas des espaces naturels, agricoles ou forestiers (ENAF).
(Objectif « Zéro artificialisation nette » : quels leviers pour protéger les sols ?, p. 5)

Comment caractériser, comptabiliser cette artificialisation ? Nous avons trois principales bases de données, qui s’appuient sur des méthodes d’analyse différentes. Corine Land Cover est la méthode européenne basée sur l’interprétation d’images satellitaires, qui nous donne un niveau d’artificialisation de l’ordre de 16 000 hectares d’ENAF transformés chaque année en France pour la période 2006-2012. Teruti Lucas repose sur une étude de terrain et est pilotée par le ministère de l’Agriculture. Nous arrivons à un chiffre de 61 200 hectares d’ENAF qui disparaissent chaque année en France entre 2006-2014. Nous sommes donc d’un facteur un à quatre en fonction de la méthode. La dernière sont les fichiers fonciers, les données du cadastre, que nous avons retenues dans nos travaux parce que ce sont les plus précises. Nous sommes aux alentours de 23 000 hectares artificialisés chaque année en moyenne en France entre 2006-2016, ce qui est sans doute une sous-estimation puisque les données du cadastre ne comportent pas un certain nombre d’espaces, comme les infrastructures routières ou certaines parcelles du domaine public.

Alors, en France, si on regarde par rapport à d’autres grands États européens, nous nous rendons compte que l’on artificialise plus, en moyenne, que d’autres pays de taille comparable. Si l’on rapporte le niveau d’artificialisation à la densité de population, on est aux alentours de 47 km² artificialisés, chaque année en France, pour 100 000 habitants. En Allemagne, on est à 41 ; au Royaume-Uni, Pays-Bas, Espagne, Italie, on est à 30 km² ou moins de 30 pour 100 000 habitants. Le stock d’artificialisation en France, rapporté à la densité, est donc plus important que ce que l’on observe dans d’autres pays européens.

Cette croissance de l’artificialisation n’est pas parallèle à la croissance de la population. On se rend compte que depuis 1981 la population a augmenté de 19 % et, dans le même temps, la consommation d’ENAF, elle, a augmenté d’environ 70 %. Ce n’est donc pas la croissance démographique seule qui, de manière linéaire, explique cette artificialisation. Artificialisation qui, en stock, est finalement assez constante au fil du temps. La moyenne de consommation d’ENAF, selon les données Teruti Lucas, est aux alentours de 50 000 jusqu’à 60 000 hectares consommés chaque année, avec un effet crise en 2008 qui est assez flagrant : une hausse de la consommation avant et puis une chute ensuite, pour revenir à un niveau finalement assez semblable à celui que l’on avait auparavant. La constance dans cette consommation mérite aussi d’être expliquée sur une base historique.

Par ailleurs, nous avons une dynamique d’artificialisation très hétérogène sur le territoire. La consommation d’ENAF est bien entendu importante dans les métropoles, au niveau des zones littorales, ce qui est notamment le cas dans les Pays de la Loire. Ce qui est intéressant aussi est que certaines communes ont des gains d’ENAF. Cela s’explique par la méthode de comptabilisation, c’est-à-dire, en somme, des zones urbanisées qui redeviennent des ENAF. Mais, surtout, cela nous donne une marge de manœuvre pour atteindre au niveau national le ZAN. On peut donc imaginer une limitation de l’artificialisation brute, des gains d’ENAF dans d’autres communes et une atteinte du ZAN.

Quelles sont les causes de cette artificialisation ? La principale cause est l’habitat, qui représente 42 % environ de la consommation d’ENAF. En deuxième lieu, les infrastructures de transport liées au développement de l’habitat, avec environ 28 %. Ensuite, le foncier économique, le foncier de service. Et puis, une surprise, les infrastructures agricoles. On parle beaucoup de la consommation des espaces agricoles, mais le bâti agricole est aussi une source importante d’artificialisation, puisque cela représente 8 % du total.

Si nous rentrons dans le détail des instruments de politique publique et des acteurs publics qui jouent évidemment un rôle important dans ces dynamiques d’artificialisation, nous avons, au niveau local, les conseils régionaux, avec les schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET)4, qui fixent un cadre d’orientation stratégique de long terme appelé à prendre de plus en plus d’ampleur. Nous avons ensuite le bloc communal, qui est tout à fait déterminant au niveau du plan local d’urbanisme (PLU) et du schéma de cohérence territoriale (SCoT). Ces acteurs locaux sont bien soumis à des contraintes extrêmement variées, avec des conflits d’usage entre le souhait de voir le développement économique de la commune, de voir les populations croître, et de préserver l’environnement. Ils ont donc des injonctions un peu contradictoires que ces acteurs locaux doivent régler et qui ne sont pas forcément simplifiées par le cadre fixé par l’État. Ce dernier définit le cadre réglementaire, met en œuvre des cadres fiscaux et des politiques de soutien à la construction qui vont, parfois, inciter à une artificialisation forte. L’État conduit aussi, en propre, des projets d’urbanisation fortement consommateurs de terres dans un certain nombre de cas.

Les acteurs privés jouent un rôle bien sans aucun doute central : les entreprises, par leur choix de positionnement, notamment celles liées aux infrastructures de transport ; les ménages, dont on sait qu’ils sont attachés à une image un peu traditionnelle de la maison pavillonnaire de plain-pied avec le jardin. Cela représente une source de consommation importante de terres artificialisées. La modification structurelle des ménages (diminution de leur taille moyenne due au vieillissement de la population, baisse de la fécondité, fréquence des séparations) et de leur niveau de vie explique aussi la croissante consommation de ces ENAF. Le niveau de vie depuis 30 ans augmente ; les Français, malgré la hausse du prix de l’immobilier, ont tendanciellement plus de pouvoir d’achat pour acheter plus de mètres carrés. C’est en tout cas ce que ce que nous dit l’Insee.

L’étalement urbain est soutenu par l’évolution des demandes et besoins des ménages. La périurbanisation ne doit plus être lue uniquement comme un choix “par défaut” pour des ménages ne pouvant accéder à la centralité urbaine pour des raisons économiques. C’est aussi un choix positif, reposant sur la recherche d’un habitat individuel plus récent et d’un contact accru avec la nature. La réduction tendancielle du coût des navettes domicile-travail ou domicile-école contribue à l’accélération de l’étalement urbain. La diffusion de la voiture individuelle contribue également au desserrement des villes. Ce desserrement peut accélérer le mitage des territoires, qui résulte de la multiplication des projets de petite taille, notamment d’habitations construites diffusément par les particuliers.
(Objectif « Zéro artificialisation nette » : quels leviers pour protéger les sols ?, p. 30)

Deux autres éléments d’explication sont importants dans ce diagnostic. La spécificité française est d’avoir des prix de terres agricoles extrêmement faibles en comparaison d’autres pays européens. Nous sommes aux alentours de 6 000 € l’hectare, contre 10 000 à 20 000 € en Italie, en Angleterre, au Danemark, en Allemagne. On monte largement au-dessus dans certaines régions de l’Italie. Cela explique bien évidemment qu’il y a un intérêt pour les agriculteurs à voir leurs terres agricoles transformées en terrains urbanisés, « faire la culbute » pour leur permettre de dégager des sources de revenus importants, notamment lors d’un départ en retraite. Autre spécificité française : la sous exploitation du foncier bâti, avec un taux de vacance des logements de 8 %5, plus important que ce que l’on observe dans d’autres régions d’Europe et qui croît progressivement. Et ce notamment en Île- de-France, mais cela est vrai dans d’autres régions, avec une vacance importante des locaux tertiaires. Ce sont autant de facteurs qui expliquent l’artificialisation, dont on nous a demandé d’étudier « les voies possibles de réparation ». La renaturation est une voie de réparation imparfaite à partir du moment où on détruit un sol et sa biodiversité. Recréer un sol avec un état proche de son état naturel initial est quasiment impossible d’un point de vue strictement environnemental. Cela implique un certain nombre de méthodes, d’étapes, de déconstruction, de dépollution, de désimperméabilisation, de reconstruction de technosols6. Tout cela a un coût, qui est aujourd’hui assez peu documenté. Nous avons des coûts compris entre 100 et 400 € du mètre carré en fonction des études. Le prix moyen du mètre carré en France pour un terrain à construire est de 130 €. On voit bien que le modèle économique pour rendre rentable l’utilisation de ces terres renaturées est quand même assez éloigné, et qu’il faudra donc réfléchir à des dispositifs d’incitation pour que cette renaturation devienne rentable.

Autre difficulté, la quantification des espaces renaturables. Nous n’avons pas aujourd’hui, en France, de base de données qui comptabilise et centralise l’ensemble de ces surfaces naturelles et qui les cartographie de manière précise.

Alors, comment peut-on voir l’évolution de l’artificialisation en France ? Quelle trajectoire imaginer pour atteindre le ZAN ? Nous avons utilisé un modèle économétrique7 qui avait été développé par le Commissariat général au développement durable (CGDD). Il s’agit d’un modèle très simple qui permet d’évaluer la consommation d’ENAF en fonction des surfaces construites, du taux de renouvellement urbain8 et de la densité des nouvelles constructions.

Dans le cadre d’un scénario tendanciel, si on ne change rien, si on maintient jusqu’en 2030 le taux de renouvellement urbain actuel (0,43)9, la cible de densité (0,16), si on ne change pas le taux de vacance et le prix des terres libres, on atteindrait 20 000 hectares d’ENAF consommés en 2030 et donc, en cumulé, cela ferait un total de 280 000 hectares artificialisés. C’est l’équivalent de la superficie du Luxembourg, avec l’ensemble des impacts climatiques et de biodiversité que j’ai cités précédemment. Si nous jouons sur d’autres paramètres de ce modèle, notamment sur la densité (0,4) et le taux de renouvellement urbain (0,6), dans un scénario dit de densification forte, on diminuerait par quatre environ la consommation d’ENAF. On atteindrait en fait environ 5 500 hectares en 2030. Nous avons testé d’autres hypothèses en jouant sur le taux de vacance, le prix des terres libres, et on se rend compte que l’effet sera assez marginal par rapport à la densification pure. Ce petit modèle très simplificateur, qui mériterait d’être amélioré, précisé, montre que, en jouant sur la densité des nouvelles constructions, nous pourrions réduire assez significativement l’artificialisation brute. On peut imaginer des dispositifs qui permettent de compenser le reliquat d’artificialisation brute par de la renaturation pour atteindre le ZAN.

Comment fait-on cela ? Quelles recommandations peut-on envisager ? Le premier point, qui est essentiel, est la définition de l’artificialisation, et donc disposer de bases de données suffisamment précises pour quantifier, géolocaliser et, surtout, caractériser les processus d’artificialisation. Nous avons aujourd’hui un observatoire de l’artificialisation des sols10, lancé à l’été dernier par l’Institut géographique national (IGN), le Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (Cerema) et le ministère de l’Écologie. Cela va apporter des éléments de réponse indispensables si on veut véritablement instrumenter une politique de réduction de l’artificialisation.

Nous avons proposé un certain nombre de recommandations à France Stratégie, en jouant notamment sur les outils réglementaires ou fiscaux. Nous pouvons imaginer des dispositifs de plancher de densité pour les nouvelles constructions et de plancher de renouvellement urbain qui incitent à une densification plus forte. Jouer sur l’éligibilité au dispositif Pinel, et notamment en privilégiant les constructions sur des terres non artificialisées et des soutiens à des constructions plus denses. Nous pouvons également moduler la taxe d’aménagement pour les projets qui ne changent pas l’emprise au sol ou qui l’affectent relativement peu.

Les recommandations pour ralentir l’artificialisation et se rapprocher de l’objectif de « zéro artificialisation nette » (ZAN) fixé par le plan biodiversité de 2018 [sont] :

• Améliorer le suivi statistique, en partant des fichiers fonciers, et définir l’artificialisation de sorte à pouvoir fonder une politique créatrice de droits et de devoirs.

• Freiner l’artificialisation brute, en densifiant davantage les nouvelles constructions. [...]

• L’artificialisation résiduelle devra s’accompagner d’opérations de renaturation pour atteindre le ZAN. [...]
  (Objectif « Zéro artificialisation nette » : quels leviers pour protéger les sols ?, p. 6)

Ces recommandations ne peuvent être mises en œuvre qu’à une échelle locale adaptée. Cela n’a aucun sens que ce soit imposé d’en haut, au niveau étatique. Cela implique donc une gouvernance adaptée au niveau local, idéalement sans doute au niveau des communes, des intercommunalités, voire des départements. Mais, en tout cas, il faut que cela fasse sens par rapport au contexte économique, au contexte environnemental local.

Dernière proposition que l’on peut imaginer pour atteindre le ZAN : combiner réduction de l’artificialisation brute et renaturation ; on peut donc théoriquement imaginer des dispositifs de marchés de droits artificialisés, avec des échanges de droits artificialisés entre communes. Il s’agit d’un outil théorique. Ce que l’on propose, de manière un petit peu plus rapide ou accessible, est d’envisager des dispositifs de modulation de la taxe d’aménagement avec une composante artificialisation qui pourrait ensuite financer des processus et des opérations de renaturation.

Ce ne sont que des recommandations, des propositions faites par France Stratégie qui n’engagent pas l’action du gouvernement. Mais elles ont été mises dans le débat public et reprises par un certain nombre de parlementaires dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances à l’automne dernier ; elles pourraient donc être rappelées à émerger dans les années à venir.