La 7e journée d’étude initiée par le laboratoire ESPI2R a été l’occasion de réunir, dans le cadre d’une table ronde, cinq acteurs qui exercent dans le secteur immobilier au sein des sphères académiques, institutionnelles ou professionnelles. Les débats et les échanges ont ainsi réuni : Daniel Béhar (professeur de géographie, École d’urbanisme de Paris), Jean-Noël Carpentier (maire, Montigny-lès-Cormeilles), Léna Couchouron (responsable des études foncières et de la prospection, PRIAMS), Yannick Guin (avocat, barreau de Marseille) et Jean-Baptiste Hippolyte (responsable de programmes, groupe Cogedim).
Comparaison des approches de la notion de zonage
Selon leur fonction et leurs expériences, ces intervenants appréhendent différemment la notion de zonage.
Le « couteau suisse » de l’action publique territoriale (Daniel Béhar)
Daniel Béhar s’intéresse au zonage en tant qu’« observateur des problématiques territoriales et de l’action publique territoriale ». Selon lui, dès lors que l’on s’attache au développement territorial au sens large, « la question du zonage est incontournable ». En effet, d’une part, le zonage semble être une sorte de « couteau suisse » de l’action publique territoriale. D’autre part, il s’agit d’une notion « insubmersible » qui existe – en tant qu’outil de catégorisation – depuis la mise en œuvre des premières politiques d’aménagement du territoire. Néanmoins, en dépit de ce constat, le zonage apparaît comme « un outil contesté en permanence, par toutes les sphères d’action, qu’il s’agisse des techniciens ou des politiques par exemple ». Finalement, le zonage soulève une dichotomie notable : « On ne peut pas faire sans mais il reste décrié par de nombreuses personnes qui recherchent constamment des alternatives. »
Entre reflet des droits à bâtir et argument commercial (Jean-Baptiste Hippolyte)
Ces constats ont été étayés par Jean-Baptiste Hippolyte, alumnus de l’ESPI Marseille. En tant que professionnel de la promotion immobilière, il affirme que le zonage imprègne le secteur immobilier. Et ce notamment par le prisme des zonages interventionnistes et prescriptifs incarnés dans les documents d’urbanisme tels que le plan local d’urbanisme (PLU). En ce sens, il déclare : « En définissant les droits à bâtir sur les terrains au sein desquels on peut envisager une opération de promotion, le zonage du PLU est celui qui concerne précisément le métier de promoteur. »
D’autres zonages spécifiques, comme le Pinel en France, revêtent également une importance primordiale dans la mesure où ils permettent de « cibler une clientèle d’investisseurs qui ont généralement un pouvoir d’achat plus élevé que les acquéreurs en résidence principale et dont le principal intérêt est la défiscalisation d’un projet ».
Enfin, Jean-Baptiste Hippolyte évoque un troisième zonage, à savoir les zonages ANRU (Agence nationale pour la rénovation urbaine) et les quartiers prioritaires de la ville (QPV). Ces zonages interventionnistes « permettent de bénéficier d’une TVA réduite à 5,5 % au lieu de 20 %. Ce qui induit un avantage commercial de poids ».
La « carte d’identité d’un terrain » (Yannick Guin)
D’un point de vue juridique, le témoignage de Yannick Guin permet de comprendre plus généralement que « le zonage est la carte d’identité d’un terrain ». En effet, le zonage délivre des informations majeures sur « la réglementation applicable au terrain » tout en permettant de questionner les zonages existants « au regard des normes d’urbanisme supérieures ». Selon lui, le zonage constitue donc un document permettant de « savoir ce que l’on peut faire sur le terrain et, concrètement, comment réaliser des projets en dépassant un cadre strictement politique ». Yannick Guin rappelle en outre l’existence et la pertinence de plusieurs zonages dans le cadre de son métier :
« Les différents zonages qui vont me concerner sont le PLU mais aussi les zonages patrimoniaux, les zonages environnementaux au sens large ainsi que les zonages dits de sécurité tels que les PPR [plans de prévention des risques]. Ces zonages ont un effet plus ou moins direct sur le droit à bâtir et sur les modalités de construction que l’on peut mettre en œuvre sur un terrain. »
(Yannick Guin)
Choisir un terrain sûr aux perspectives maximales de rentabilité (Léna Couchouron)
Léna Couchouron, également alumna de l’ESPI Marseille, affirme que différents types de zonage sont associés au secteur immobilier et reprend l’expression de Yannick Guin en ce qui concerne les « cartes d’identité des territoires ». Par ailleurs, au vu de ses fonctions, elle indique que le zonage du PLU est celui auquel elle s’intéresse en premier car il permet de « déterminer les terrains qui offrent les plus grandes opportunités de constructibilité et celui qui offre, in fine, la plus grande rentabilité ». En parallèle, les zonages patrimoniaux et les zonages de sécurité doivent également être identifiés, parce que cela « évite de choisir un terrain dans une zone où l’on ne peut pas construire ».
« L’expression des politiques publiques » (Jean-Noël Carpentier)
D’un point de vue politique, le zonage constitue, selon Jean-Noël Carpentier, « l’expression des politiques publiques ». Il poursuit : « Avec l’amélioration des technologies, la cartographie numérique et les SIG [systèmes d’information géographique] se sont développés, ce qui conduit à la matérialisation de zonages qui répondent aux objectifs des politiques publiques. » Face à ce constat, il faut « trouver un juste milieu et vérifier que ces zonages traduisent bel et bien des réalités de terrain ».
Jean-Noël Carpentier défend ainsi l’idée selon laquelle les zonages doivent être établis précisément par les bonnes personnes : « La grande question du zonage c’est : Qui le fait ? Pourquoi et comment ? »
En outre, l’élu rappelle qu’il est constamment confronté à des questions relevant du zonage, notamment en ce qui concerne les décisions relatives à l’aménagement. C’est le cas des zones d’intervention prioritaire (ZIP), qui offrent des aménités et des conditions d’accueil favorables pour l’installation de nouveaux médecins. Aussi, « on voit bien qu’il y a un pilotage des actions publiques grâce au zonage ».
Grâce à ces interventions, on constate donc que la notion de zonage concerne des champs d’actions très variés (les exemples de la gestion des risques, du logement, de la santé ou de l’éducation ont pu être évoqués) tout en soulevant – en termes de dynamiques territoriales et immobilières – un certain nombre d’interrogations. Celles-ci peuvent être renforcées par le caractère flou et parfois insaisissable de la notion de zonage, notamment à travers les prismes géographique et juridique. Pour étayer cette idée, ont d’abord été abordées dans le cadre de la table ronde les définitions théoriques, opérationnelles et méthodologiques permettant de caractériser et de mieux cerner la notion de zonage.
Vers une (re)définition du zonage ?
Il s’agit alors de chercher à comprendre si, et dans quelle mesure, les problématiques territoriales et/ou immobilières associées au zonage peuvent s’expliquer par des lacunes définitionnelles.
Zonage de savoir, zonage d’intervention et zonage prescriptif
Daniel Béhar ouvre la réflexion en revenant sur la typologie développée lors de l’introduction de la journée d’étude. Selon lui, il est essentiel de distinguer le zonage de savoir, le zonage d’intervention et le zonage prescriptif. En effet, il considère qu’il est pertinent de « mettre en arrière-plan les découpages et les zonages de savoir parce qu’ils viennent alimenter tout le reste et qu’ils n’ont pas le même statut que les deux autres ». Au-delà des zonages de savoir, certains découpages s’adressent à des personnes – les zonages d’intervention –, quand d’autres pointent plutôt des espaces – les zonages prescriptifs, qui ont notamment vocation à protéger l’environnement. « Cette différence est fondamentale même si le zonage pose aussi des questions transversales à ces deux catégories. » Il rappelle d’ailleurs que les discussions autour des différentes formes de zonage émergent en France à partir des années 1990 : « Il y a eu tout un débat significatif où ce que l’on visait était l’égalité entre les gens. » Il évoque en ce sens la publication d’un rapport du Conseil d’État en 1996, qui s’interroge sur la légitimité d’un détour territorial pour cibler l’égalité entre les gens1. Dans tous les cas, les objectifs de ces découpages ne sont pas du tout les mêmes et ne représentent donc pas les mêmes enjeux. Finalement, « le problème de définition est extrêmement difficile à stabiliser, à objectiver et à faire reconnaître de manière consensuelle ».
Ensuite, avec Jean-Baptiste Hippolyte, il s’agit de comprendre, d’une part, si le concept de zonage est suffisamment balisé dans le secteur immobilier au sens large et, d’autre part, dans quelle mesure les éventuelles lacunes définitionnelles peuvent affecter la promotion immobilière. « Les zonages s’imposent aux professionnels de l’immobilier dont les activités en dépendent. » Il précise ainsi que les promoteurs, et plus largement les professionnels du secteur immobilier, ne sont pas intégrés au processus d’élaboration des zonages. Selon lui, il n’y a pas de réelles difficultés définitionnelles, même si cela peut dépendre des zonages en question : « Pour les zonages de savoir, il n’y a pas de sujet, car ce sont des découpages factuels et des données empiriques qui n’engendrent pas de problème de définition. » En revanche, il souligne que, dans le secteur immobilier, des problématiques peuvent exister en ce qui concerne les zonages prescriptifs sans savoir si cela est lié ou non à un problème définitionnel. Il conclut en précisant que les questions qui peuvent préoccuper les professionnels de l’immobilier à ce sujet sont plutôt de savoir si et comment les zonages sont appliqués aujourd’hui.
Daniel Béhar ajoute que même les zonages de savoir peuvent parfois être contestés. Il s’appuie notamment sur le cas de la distinction entre territoires urbains et ruraux, à partir du zonage en aires urbaines, réalisé par l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) en 2020 et remis en question par le Gouvernement. Ce dernier commande une autre projection du territoire français en se basant non plus sur le critère d’urbanité mais plutôt sur celui de faible densité. Selon Daniel Béhar, « ces deux cartes/projections sont parfaitement objectives et parfaitement fondées. Cependant, cela met en lumière la difficulté à définir l’espace rural français ». Est ici interrogée la pertinence des zonages qui y seront ensuite appliqués. « La question de l’objectivation est donc fondamentale sur ces sujets. »
Revoir les modalités d’application des règles relatives au zonage
Yannick Guin souligne que, dans son quotidien professionnel, la principale problématique rencontrée n’est pas nécessairement celle de la définition mais concerne plutôt les modalités d’application relatives aux règles des zonages. Il donne l’exemple suivant :
« Si on prend le risque d’incendies de forêt – qui n’est pas un “petit” sujet en termes de constructibilité dans la région Sud-PACA – il y a deux catégories de zonage qui peuvent être appliquées et qui peuvent se télescoper. D’un côté, le zonage issu du PPRIF [plan de prévention des risques d’incendies de forêts], qui est un document présent dans le Code de l’environnement, réalisé par le préfet et fixant un certain nombre de règles, notamment de constructibilité et d’interdiction de construction. Pour les services de l’État, le PPRIF coûte extrêmement cher à élaborer, et il est très lourd à porter politiquement (car vous pouvez vous retrouver à classer inconstructibles des zones qui, dans le PLU, sont constructibles). C’est pour cela qu’il prend généralement beaucoup de temps avant d’être concrétisé (environ dix ans), ce qui pose un problème en soi car l’urbanisation continue alors d’avancer. Et, d’un autre côté, sur le même risque, les services de l’État ont, vis-à-vis des communes et des collectivités territoriales, un devoir d’information dès qu’ils ont une connaissance en lien avec un risque spécifique. Cela favorise alors l’émergence d’autres documents que l’on appelle les « porter à connaissance préfectoraux », qui définissent le risque [avec des cartes notamment]. Avec ces documents, les communes doivent se débrouiller en termes de constructibilité. »
(Yannick Guin)
Pour le dire autrement, Yannick Guin explique que le maire d’une commune concernée par un porter à connaissance préfectoral portant sur le risque d’incendies a le pouvoir, au titre de l’article R. 111-2 du Code de l’urbanisme, de refuser un projet de construction pour des motifs de sécurité.
« Là où ces situations posent problème c’est que, pour un même risque identifié, il existe d’un côté un document et un zonage qui fixent une règle – toujours discutable mais qui a le mérite d’exister et de donner une certaine lisibilité à la constructibilité des terrains – et, à l’inverse, il existe un autre document, uniquement informatif et pas prescriptif, ce qui laisse place à une grande interprétation et à une forme d’arbitraire. Donc on est dans un “ jeu” où le zonage consiste en quelque sorte à transférer les problèmes d’une collectivité à l’autre et d’un lieu de pouvoir à l’autre. »
(Yannick Guin)
Rendre les documents plus accessibles
Léna Couchouron rebondit sur les propos de Yannick Guin, et notamment sur la question des risques et des documents tels que le PPRIF, les zonages étant déterminants dans le champ de la prospection foncière. « J’ai essayé d’apprendre aux prospecteurs à regarder tous les risques et à s’interroger : quel risque est valable sur mon terrain ? » Elle aussi exprime moins des difficultés définitionnelles qu’un flou autour des documents encadrant les risques territoriaux, documents souvent difficilement accessibles. Cela pose problème car « on commence à avancer sur la recherche de fonciers sans avoir une bonne visibilité et lisibilité de la situation des terrains, que l’on considère les risques naturels, technologiques ou encore les réglementations patrimoniales ». À ce propos, Yannick Guin précise :
« L’accès à l’information est déjà un problème. Avant même de pouvoir interpréter les zonages, accéder à l’information est un casse-tête. En tant qu’avocat et avec l’expérience du juriste, il m’arrive de passer des après-midis à rechercher la réglementation appropriée. Concrètement, c’est un vrai problème qui en soulève un autre, à savoir celui de la coordination des différents zonages. C’est difficile car ces zonages ne sont pas toujours faits par les mêmes personnes, ils n’ont pas le même but, et ils peuvent donc mettre en exergue certaines contradictions. »
(Yannick Guin)
Ces différents éléments soulèvent un biais méthodologique d’accès à la donnée qui rentre dans le cadre de la démarche définitionnelle du zonage : comment centraliser l’information en optimisant les ressources existantes comme sur le site gouvernemental Géoportail de l’urbanisme ? Pour Jean-Noël Carpentier, « l’accès au zonage, et au zonage territorial en particulier, devrait s’améliorer dans le temps, notamment avec la généralisation de la numérisation des documents concernés ». Il donne ainsi l’exemple du PLU qui constitue, selon lui, un document permettant de centraliser de nombreux zonages au sein d’un seul et même territoire, ce qui peut aider les professionnels du secteur immobilier.
Plus de transparence des critères de certains zonages
Jean-Noël Carpentier rappelle l’existence, dans la législation française, de la hiérarchie des normes d’urbanisme qui s’applique aux territoires sans que les acteurs publics, et notamment les maires, n’interviennent. Finalement, « la façon d’établir un zonage physique est moyennement problématique. Cela se distingue des zonages moins matériels qui ont vocation à déterminer les politiques publiques auxquelles faisaient référence Monsieur Béhar et qui, en conséquence, concernent davantage les gens ». Il prend l’exemple des champs de la santé ou de l’éducation, pour lesquels les zonages peuvent participer à un rééquilibrage territorial à destination des usagères et des usagers.
« Pour ces zonages, les débats permettant d’en déterminer les critères mériteraient sans doute d’être plus transparents et devraient mêler un peu plus les différents acteurs territoriaux. À ce titre, plusieurs maires ont été réunis par les préfets dans le cadre de réunions de travail où ils ont pu faire des propositions concrètes concernant les zonages des périmètres relevant de la géographie prioritaire. Or, ces propositions doivent tenir compte des échelles territoriales et de la hiérarchie administrative des normes. In fine, dans les faits, on constate, en tant qu’élu, que les décisions effectivement prises sont souvent déterminées par des cabinets plus ou moins occultes qui valident ou non les propositions de zonages initiales. »
(Jean-Noël Carpentier)
Cela questionne sur qui doit réaliser quel zonage, comment, et pourquoi.
Dynamiques territoriales et immobilières : enjeux et limites du zonage
L’acceptabilité des périmètres des zonages
Daniel Béhar s’interroge ainsi sur le rôle et les interventions des acteurs publics et privés dans le zonage. Ce sujet est pour lui « avant tout une histoire publique mais qui s’inscrit à différents niveaux ». Cela permet d’élargir les débats en passant de la question des catégories définitionnelles de zonages à celle, beaucoup plus locale, du périmètre et surtout de l’acceptabilité de ces périmètres.
« Les élus locaux sont un peu dans une situation schizophrénique. D’un côté, ils vont se battre pour contribuer activement à la définition de ces périmètres et de ces zonages, et en même temps, ces décisions-là sont souvent très difficiles à assumer du point de vue des citoyens, et donc de la sphère privée au sens large. »
(Daniel Béhar)
Il revient sur l’exemple de la géographie prioritaire et affirme :
« Au début, quand cette géographie est formalisée par la politique de la ville [à la fin des années 1990], deux dispositifs avaient été mis en place : un sur l’emploi des jeunes dans les quartiers et un autre, fiscal, contribuant à la création de petites zones franches. Or, le dispositif sur l’emploi des jeunes a pu être considéré comme « mort-né » car affirmer que lorsque vous habitez d’un côté de la rue, vous allez avoir droit à un emploi et de l’autre côté de la rue, non, c’est impossible à assumer pour les communes. J’ai pu participer à l’évaluation de ce dispositif sur l’emploi : on a constaté que soit les maires ne l’appliquaient pas, soit ils le contournaient en faisant des fausses déclarations de domiciliation, parce qu’ils ne pouvaient pas assumer l’effet frontière lié aux zonages établis. »
(Daniel Béhar)
Daniel Béhar évoque ensuite la logique de la discrimination positive – souvent associée aux zonages interventionnistes – et les limites qui en découlent car elle « met d’un côté, symboliquement, ceux qui gagnent et de l’autre, ceux qui perdent ».
Yannick Guin se questionne ainsi sur les enjeux et les conséquences concrètes des zonages pour les individus résidant au sein des territoires sur lesquels ils s’appliquent.
« Ce qu’il faut bien comprendre, c’est que le zonage a un effet pratique sur la vie des gens. En France, historiquement, les POS [plans d’occupation des sols] constituaient d’anciens documents d’urbanisme [aujourd’hui remplacés par les PLU et les PLUi] très permissifs en termes d’urbanisation. Et, concrètement, à l’époque, beaucoup de personnes disposaient de terrains non bâtis mais qui pouvaient être constructibles, et donc avoir une valeur pécuniaire importante, comme une épargne à disposition pour de futurs projets immobiliers ou comme legs à la famille. Or, aujourd’hui, la logique urbaine n’est plus du tout la même. Depuis les années 2000, le processus de densification prend de l’ampleur, affectant alors la part des terrains constructibles, qui se réduit plus ou moins fortement. »
(Yannick Guin)
Ces situations sont entre autres le fait des acteurs en charge de déterminer et/ou de modifier les zonages existants. Cependant :
« Ces personnes, par un trait de crayon dans les cabinets d’urbanisme ou lors de délibérations municipales, ont le pouvoir de rectifier la valeur intrinsèque d’un terrain en modifiant son statut de constructibilité. Ces situations soulèvent de forts sentiments d’injustice pour les personnes dont la valeur des terrains a été changée. »
(Yannick Guin)
La question des acteurs qui interviennent dans le zonage est, comme le souligne Daniel Béhar, « consubstantielle à celle de la délimitation du zonage puisque ce dernier doit ensuite être assumé par celles et ceux qui l’ont déterminé ».
Cette discussion met également en lumière le croisement théorique entre, d’une part, la problématique spatiale des jeux d’échelles et, d’autre part, celle, juridique, de la hiérarchie des normes que l’on compare souvent à un « millefeuille administrativo-territorial ». À cet égard, Yannick Guérin déclare : « Sur un même fait, on va rencontrer différents types de zonages pour des raisons administrativo-juridico-politiques. »
La superposition des zonages
La superposition des zonages en fonction de déterminants scalaires et juridiques représente ainsi un sujet majeur, en ce qu’elle génère comme situations dans l’exercice de certaines professions, et plus précisément en immobilier. Selon Léna Couchouron, « la superposition des zonages pose problème d’un point de vue professionnel. Cette difficulté rejoint celle de la lisibilité évoquée précédemment ». Jean-Baptiste Hippolyte confirme : « Il y a clairement un problème et des difficultés énormes à trouver les informations pour les développeurs fonciers et même au programme. Cela contraint les demandes de permis et/ou d’autorisations d’urbanisme pour les projets immobiliers concernés. »
Ces éléments témoignent d’une certaine complexité dans le respect opérationnel des différents zonages, que ce soit en matière de développement et de prospection foncière, ou pour ce qui est de la réalisation de programmes immobiliers. Léa Couchouron prend l’exemple du PLUi du Pays d’Aubagne et de l’Étoile. Approuvé en juillet 2022, il a fait l’objet de modifications pour rouvrir à l’urbanisation des zones initialement déclarées inconstructibles. Elles entrent de fait en opposition avec le programme local de l’habitat (PLH) et le nombre de nouveaux logements à construire.
« Ces deux documents se superposent et entrent en contradiction. Avant son approbation, le PLUi a fait l’objet de processus de concertation et d’études qui laissaient présager une certaine justesse dans la détermination du zonage. Or, l’inadéquation avec le PLH, un document situé au-dessus du PLUi dans la hiérarchie des normes, prouve le contraire. D’un point de vue professionnel, cela soulève de nombreuses difficultés opérationnelles. »
(Léa Couchouron)
De nouveau, Jean-Baptiste Hippolyte acquiesce :
« On se perd assez rapidement dans les différentes strates et les zonages afférents. Tout cela gagnerait à être simplifié et les documents relatifs aux différents zonages mériteraient d’être rassemblés sur une seule et même plateforme du même type que le Géoportail de l’urbanisme. Cela est important car, dans les faits, même certains instructeurs du droit des sols ne sont parfois pas au courant de ce qu’il se passe sur leur propre commune, donc comment les administrés pourraient-ils l’être ? Il y a beaucoup de choses à améliorer sur ce sujet. »
(Jean-Baptiste Hippolyte)
Léa Couchouron souligne que cette complexité est accentuée par des divergences de temporalités. En effet, la modification des documents d’urbanisme déterminant le zonage territorial est souvent très chronophage alors même que les enjeux professionnels du secteur immobilier s’inscrivent quant à eux à court ou moyen terme. Tout cela peut, in fine, ralentir la construction de nouveaux logements.
Sur la question du millefeuille administrativo-territorial, Yannick Guin précise :
« Il y a un problème patent d’organisation. Chaque strate de l’administration produit son zonage mais en plus, à l’intérieur de chaque administration, les services ne sont pas nécessairement d’accord entre eux. Pour le dire plus concrètement, le préfet et l’État ne décident pas de tout. La détermination effective des zonages dépend de plusieurs services, notamment la DDTM [direction départementale des territoires et de la mer] ou la DREAL [direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement] qui peuvent déterminer les zonages en fonction d’intérêts qui leur sont propres et en les adaptant à leurs champs de compétences. Cela rajoute indéniablement de la complexité à la production du zonage. »
(Yannick Guin)
Instabilité des zonages et effets de seuil
Yannick Guin rappelle qu’une autre source de difficultés repose sur l’instabilité du zonage, qui questionne la détermination de ses frontières. Quels sont les éléments justifiant les limites territoriales du zonage ? Pourquoi, en dépit de leur proximité, certaines zones sont réputées constructibles et d’autres non ? « Il y a un vrai enjeu qui dépasse le seul cadre des politiques publiques pour devenir un enjeu individuel très fort. » En écho à ces propos, Jean-Noël Carpentier évoque les effets de seuil. Les zonages ne s’appliquent pas uniformément sur le territoire et cela peut, effectivement, générer des différences entre les zones. Face à ce constat, l’élu suggère « d’étioler les effets de seuil du zonage et de ne pas les appliquer de manière brutale ».
« Lorsque l’on décide d’appliquer un PPI [plan particulier d’intervention] ou un PPRN [plan de prévention des risques naturels], c’est qu’il y a des raisons importantes qui le justifient et qui concernent directement la vie ou la mort des habitantes et des habitants. Il faut prendre des décisions même lorsqu’elles ne sont pas évidentes. Certaines personnes sont décédées parce qu’on n’avait pas voulu déclasser leur terrain. Il faut privilégier au maximum les processus de concertation et essayer de trouver – comme c’est généralement le cas – des mesures compensatoires. »
(Jean-Noël Carpentier)
Jean-Noël Carpentier précise que ces sujets et les problématiques qui en découlent vont être de plus en plus prégnantes dans les années à venir du fait de l’application de l’objectif « zéro artificialisation nette » (ZAN).
« Dans ce cadre, je dois renaturer certaines zones dans ma commune et, pour cela, je vais être obligé de déclasser certains terrains actuellement réputés constructibles. Pour cela, on va négocier le prix de ces terrains et trouver les meilleures solutions possibles pour tout le monde. Il faut procéder en bonne intelligence en privilégiant la négociation. Il faut aussi des moyens publics pour y parvenir. En effet, puisque le zonage est le résultat d’une politique publique, il faut que la politique publique se donne les moyens de pouvoir se réaliser financièrement. Dans tous les cas, je pense qu’à certains moments, on ne peut pas éviter le zonage. Il faut peut-être améliorer la manière dont il est fait et le rendre plus transparent. »
(Jean-Noël Carpentier)
Jean-Baptiste Hippolyte nuance aussi les liens entre les projets de promoteurs et les PLU qui les cadrent.
« C’est important de préciser que l’on a quand même la possibilité de modifier certaines règles du PLU. Pour être plus concret, sur certaines opérations de promotion immobilière, on avait le droit de faire un bâtiment en R+2 [deux niveaux au-dessus de la chaussée], ce qui ne nous permettait pas de faire une opération viable financièrement au regard du prix du terrain et des coûts globaux de construction. On a donc demandé une modification du PLU pour pouvoir passer sur du R+4. Ce sont des processus très longs mais qui ont le mérite d’exister et qui, sous couvert d’une approbation voire d’un appui du maire, permettent aux projets immobiliers de se concrétiser. »
(Jean-Baptiste Hippolyte)
Comme Jean-Noël Carpentier, Jean-Baptiste Hippolyte rappelle que ces modifications s’inscrivent dans des logiques de développement territoriales contemporaines défendant la limitation de l’étalement urbain, la lutte contre l’imperméabilisation des sols ou encore la densification du bâti. « Le PLU est un document cohérent qui a été pensé pour limiter l’étalement urbain sur des zones à proximité des différents réseaux. »
Objectifs, conséquences et contraintes du zonage en France
Réduire l’écart par rapport à la moyenne par des moyens d’exception
Daniel Béhar considère que « les zonages d’intervention, qui reposent sur un principe de discrimination positive territoriale, comportent un problème principal lié au rapport entre l’objectif, les moyens et les effets ». À cet égard, il précise :
« Les objectifs fixés par les zonages sont toujours à peu près les mêmes et consistent principalement à réduire l’écart à la moyenne. Cela pose un problème quasi philosophique, et l’on peut s’interroger sur ce qu’est la moyenne et sur la pertinence de mettre tous les territoires à la moyenne. Cela semble assez illusoire même si cet objectif est parfois présenté comme un horizon plus positif. Dans tous les cas, cela interroge également sur les moyens donnés pour réduire l’écart des territoires en dessous de la moyenne. La réponse est que des moyens d’exception sont nécessaires. »
(Daniel Béhar)
Puis :
« Tous les dispositifs de zonage sont associés à des moyens d’exception. Or, évidemment, ces moyens d’exception ne permettent pas de ramener les territoires à la moyenne même si certains écarts sont réduits.
En ce qui concerne par exemple les ZEP [zones d’éducation prioritaires] ou les REP [réseaux d’éducation prioritaires], et le secteur de l’éducation en général, toutes les évaluations montrent que l’apport de moyens supplémentaires ne compense pas le déficit de moyens structurels. De plus, très souvent, dans tous ces dispositifs de discrimination positive territoriale, il y a un effet paradoxal de stigmatisation ou de crainte de la stigmatisation. Il y a donc finalement un paradoxe de l’attente sociale où l’on demande toujours plus de zonages, car il y a derrière cela le sentiment de reconnaissance de certains handicaps territoriaux et en même temps, lorsque l’on bénéficie de ces dispositifs, on est stigmatisé. On est donc dans l’ambiguïté par la construction de catégories par le manque et les résultats concrets. »
(Daniel Béhar)
Ces propos soulignent donc la dimension paradoxale des zonages interventionnistes pour celles et ceux qui souhaitent leur application mais peuvent en craindre les conséquences effectives.
Le cas d’un zonage interventionniste : le Pinel. Ou quand un zonage amplifie des situations socio-économiques difficiles
Pour Jean-Baptiste Hippolyte les conséquences et les contraintes du zonage en France dépendent des différents types de zonage. Il aborde le cas plus spécifique du zonage lié au dispositif fiscal Pinel, qui correspond à un zonage interventionniste.
« Le zonage Pinel est très important pour le secteur de la promotion immobilière, qui a un peu été sous perfusion de ce dispositif de défiscalisation pendant plusieurs années. La fin de ce zonage, programmée en 2024, va certainement être difficile pour notre secteur d’activité. Mais au-delà de cette première difficulté, la principale limite du zonage Pinel est qu’il contraint les potentialités de développement aux seules zones tendues [i. e. les zones au sein desquelles il existe une tension immobilière du fait d’une demande supérieure à l’offre]. On peut s’interroger sur la pertinence de ce zonage et sur la fiabilité des cartes qui en découlent. En l’occurrence dans le cas de ce zonage et de ce dispositif fiscal spécifique, les zones dites détendues [B2 et C] sont complétement délaissées, y compris par les promoteurs immobiliers qui n’y construisent plus ni logements ni commerces ou bureaux. »
(Jean-Baptiste Hippolyte)
Pour Léna Couchouron, « un tel zonage interventionniste d’un point de vue fiscal permet aux promoteurs de cibler leurs actions sur des territoires spécifiques et, par conséquent, d’en délaisser d’autres ». Elle s’appuie sur l’exemple du petit village varois Rians :
« La commune de Rians est un petit village au sein duquel le maire souhaiterait développer son territoire en faisant notamment intervenir des promoteurs afin d’impulser des projets de logements collectifs, la construction de nouveaux commerces et services, comme des cabinets médicaux. Un tel projet permettrait notamment de faire un relais entre la commune de Rians et les plus petites communes alentours. Or, du fait que ce territoire ne se situe pas dans une zone intéressante du point de vue du dispositif Pinel, les promoteurs n’achètent pas les terrains aux propriétaires vendeurs qui sont pourtant d’accord et en attente de ce type de projet. Au contraire, les professionnels s’orientent plus souvent sur des projets de promotion immobilière au sein de zones urbaines surpeuplées et où les propriétaires fonciers sont sur-sollicités. »
(Léa Couchouron)
Jean-Baptiste Hippolyte explique que si les promoteurs immobiliers n’interviennent pas dans ces zones détendues malgré une demande potentielle, c’est aussi car parce que « le rythme de commercialisation est beaucoup trop long et aussi parce que les promoteurs sont de plus en plus incités à faire de la vente en bloc à des investisseurs et à des bailleurs, qui ne sont pas intéressés par ces secteurs ». Léna Couchouron poursuit : « La problématique, c’est qu’aujourd’hui on construit prioritairement dans des zones qui n’en peuvent plus, au détriment d’autres zones qui sont laissées à l’abandon. »
Ces témoignages soulignent la prépondérance des liens entre le zonage et les dynamiques territoriales ou immobilières. Ils montrent à la fois le rôle des promoteurs immobiliers dans le développement territorial des zones au sein desquelles ils officient mais aussi la problématique – très prégnante en France métropolitaine – des inégalités territoriales entre le centre et les périphéries. Ces sujets renvoient également aux enjeux de densité qui font aujourd’hui partie intégrante des principales préoccupations territoriales contemporaines, notamment dans le cadre d’une planification territoriale plus responsable, sobre et durable. Finalement, à partir de l’exemple concret du dispositif fiscal Pinel, on constate qu’un zonage interventionniste et/ou prescriptif peut parfois amplifier des situations socio-économiques déjà délétères (crise immobilière, crise sociale notamment).
Une fois encore, la question des critères permettant de bien définir les périmètres ciblés en amont paraît très importante.
Autres cas : les lois Montagne et Littoral
Outre la question des limites et des espaces de délimitation, Yannick Guin soulève une autre difficulté : « Puis-je faire confiance au zonage ? » Il s’appuie sur l’exemple des lois Montagne2 et Littoral3, en vigueur dans la région Sud Provence-Alpes-Côte d’Azur (PACA) et qui, depuis leur entrée en vigueur, peuvent avoir des applications directes sur les autorisations d’urbanisme délivrées.
« Au moment de l’entrée en vigueur de la loi Littoral en 1986, il existait au sein de la région PACA un certain nombre de communes littorales constructibles qui ont finalement été déclarées inconstructibles à la suite de plusieurs décisions de justice, en vertu de l’application de la loi Littoral. Et c’est la même chose pour la loi Montagne. Or, au sein de la région PACA, le département des Alpes-Maritimes est entièrement concerné par l’application de l’une ou l’autre de ces lois. Ces situations posent de nombreuses difficultés du point de vue de la délivrance des autorisations d’urbanisme. Même si cela a évolué en 30 ou 40 ans, force est de constater que ces sujets font encore débat aujourd’hui. »
(Yannick Guin)
Effets de l’existence des zonages sur le droit français
Yannick Guin revient sur les zonages de savoir qui présentent, selon lui, des effets pratiques et concrets dans le droit français.
« D’un point de vue juridique et dans les zones tendues, le législateur a décidé qu’en matière de production de logements, on ne peut plus faire appel lorsqu’un permis de construire est contesté. L’affaire part directement en cassation devant un Conseil d’État. Cet exemple traduit un effet très concret, dans le droit, de l’existence des zonages. »
(Yannick Guin)
Il rappelle également :
« La conséquence pratique du zonage, c’est toujours l’arbitrage entre les considérations d’intérêt général, qui sont très légitimes, et des intérêts particuliers qui le sont tout autant car ils s’inscrivent souvent dans le cadre de la propriété privée, un droit inscrit dans la déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. Cet arbitrage soulève donc une réelle difficulté juridique qui découle du zonage dans le sens où, concrètement, la délimitation des règles et des droits à bâtir peut porter atteinte à la jouissance du droit de propriété privée. »
(Yannick Guin)
Aménager et planifier le territoire avec les acteurs immobiliers
Pour clore les échanges autour des difficultés mises en lumière par le zonage territorial, Jean-Noël Carpentier ajoute :
« Le zonage soulève avant tout une question d’aménagement du territoire. Cela signifie que l’on n’est pas dans une situation de jungle territoriale où chacun ferait ce qu’il souhaite. Avec le zonage, on planifie, et on aménage le territoire. En ce sens, il est important de rappeler que les zonages sont aussi le résultat d’échanges et de débats démocratiques, qui sont réalisés par le législateur. Ces choix démocratiques découlent aussi des grandes orientations politiques de l’aménagement du territoire. »
(Jean-Noël Carpentier)
Par ailleurs, l’élu rappelle que les périmètres des zonages ne sont pas dessinés par les députés ou les sénateurs, mais qu’ils émanent le plus souvent de décrets ministériels. Face à de tels constats, on peut avec lui se questionner : « Comment parvenir – dans le cadre de la fabrication des zonages Pinel notamment – à une meilleure association des promoteurs immobiliers dans la détermination des périmètres retenus ? »
Cependant, Jean-Noël Carpentier souligne également que l’aménagement du territoire traduit un certain nombre de réalités et de difficultés sur le terrain, dont on ne peut plus se départir aujourd’hui. Il convoque notamment l’exemple de la crise climatique et de la transition écologique qui imposent de se questionner sur l’usage des sols dans le cadre de la détermination des zonages interventionnistes et prescriptifs.
« On ne peut plus étendre les constructions et artificialiser les terrains sans tenir compte des conséquences qui en découlent. Cela oblige donc à prendre des décisions en termes de zonage et de circonscription des zones à bâtir bien que cela soit compliqué. On voit donc que le débat autour de ces questions, et notamment de l’objectif ZAN, reste vif aujourd’hui entre les différents acteurs concernés. »
(Jean-Noël Carpentier)
Pour conclure, Jean-Noël Carpentier insiste sur la difficulté et le défi que cela représente de déterminer les zonages de manière collective et concertée. Cette dernière idée rejoint celle des problèmes méthodologiques abordés en début de table ronde et, plus précisément, celui du dialogue entre les acteurs concernés par les zonages, quels qu’ils soient.
Remarques et questions-réponses de l’auditoire
Le sens de la limite
« L’ensemble de ces témoignages soulève l’importance du sens de la limite, qui est centrale dans le zonage. Par exemple, sur les zonages réglementaires, très souvent, on a fait s’arrêter les zonages sur les rues. Cela a peu de sens puisque, lorsque l’on est sur une rue, on embrasse les deux côtés de la rue en question. Deux règles différentes peuvent donc s’appliquer d’un côté et de l’autre de la rue. Pour pallier cette difficulté, la solution qui commence à émerger est de faire plutôt passer le dessin des zonages en fonds de parcelles. Cela traduit donc une certaine finesse dans la manière de déterminer un zonage aujourd’hui en France, par rapport à ce qui était réalisé auparavant. Une autre solution pour gérer les difficultés inhérentes à la limite et aux distinctions territoriales qui en découlent serait de mobiliser plus souvent des OAP [orientations d’aménagement et de programmation] qui permettent notamment de gérer les transitions entre certaines zones des PLU (notamment les zones U – urbaines – et A – agricoles). »
(Mathieu Gigot, maître de conférences en aménagement et urbanisme, université Paris Cité)
Quels sont les « effets secondaires » – positifs – des zonages ?
En parallèle de la remarque précédente, Mathieu Gigot interroge les intervenants de la table ronde sur les éventuels effets secondaires des zonages. Il revient sur l’exemple des PPRI, qui visent à protéger les personnes et les biens du risque inondation mais qui, dans le même temps, produisent des effets secondaires comme la protection du paysage du fait de l’inconstructibilité des sols. D’après le chercheur, ce genre d’effet offre la possibilité de transformer la contrainte initiale de l’application du PPRI en une opportunité de valorisation paysagère et/ou patrimoniale par exemple. En outre, dans certains cas, ces zonages permettent aux élus des périmètres concernés de valoriser une image de ville-nature où l’inconstructibilité – qui découle du PPRI – s’inscrit davantage comme une opportunité qu’une contrainte. Ces exemples montrent qu’il existe des effets secondaires en ce qui concerne l’application, souvent difficile, des zonages.
En réponse à cette remarque, Yannick Guin explique que, d’un point de vue juridique, l’application des règles fonctionne malheureusement en silo. Cela signifie par exemple que le PPR est une législation qui découle du Code de l’environnement et qui est soumis, dans son application, au principe d’indépendance des législations. Ce principe présuppose qu’on ne tienne pas compte des effets qui sortiraient du cadre du Code de l’environnement et ce que prévoient les documents. Néanmoins, dans les faits, il est vrai que l’application de ces règles juridiques peut induire – indirectement – des effets territoriaux positifs. Dans ces cas, Yannick Guin estime que « c’est à la personne publique de s’en saisir pour en faire quelque chose. Cela soulève, à nouveau, la question de la coordination entre les différents zonages ».
Quelles sont les injustices issues de l’application des zonages et de la spéculation foncière qui en découle ?
Il s’agit d’une question de Léa Fimat, étudiante en seconde année du diplôme supérieur de l’immobilier (DSI) spécialisation Aménagement et promotion immobilière à l’ESPI (campus de Marseille) et en alternance au service de développement chez un promoteur. Elle s’adresse en particulier à Jean-Noël Carpentier, en sa qualité d’élu : « Avec les autres élus, avez-vous déjà pu évoquer l’encadrement des prix du foncier, qui a un impact significatif sur les prix du logement ? »
Jean-Noël Carpentier rappelle avant tout qu’il ne peut s’exprimer qu’en son propre nom et que, selon lui, les situations dépendent des élus concernés car certains sont parfois heureux d’observer une augmentation des prix du foncier dans la commune où ils officient. Néanmoins, un tel constat n’est pas généralisable à l’ensemble des élus. Jean-Noël Carpentier explique qu’il est, pour sa part, un « partisan du logement pour tous et du droit au logement qui constitue un sujet fondamental pour l’être humain ». Il précise également que la maîtrise des prix du foncier est un sujet régulièrement abordé par les élus et qu’il est important de mobiliser les outils administratifs existants (droit de préemption, établissement public foncier…) pour contrôler les prix. En somme, pour l’élu : « Cela fait partie du travail du maire de tenter de réguler – avec les administrations – les prix du marché. »
La modification du PLU pour « raisons économiques »
Thalia Raymond, également étudiante en seconde année du DSI spécialisation Aménagement et promotion immobilière sur le campus de Marseille de l’ESPI, fait remarquer à Jean-Baptiste Hippolyte que la modification possible d’un PLU pour « raisons économiques » est, selon elle, un motif anormal qui pourrait mettre en péril l’urbanisme et la qualité générale des territoires. Jean-Baptiste Hippolyte explique alors que la priorisation des déterminants financiers découle d’une déformation professionnelle et précise bien que le projet évoqué précédemment s’inscrivait dans une continuité urbanistique et architecturale. À travers cet exemple, il souhaitait mettre en évidence l’incohérence des règles de certains zonages du PLU sur une parcelle où le bâti était initialement limité à une hauteur en R+2, alors même que d’autres projets environnants bénéficiaient d’une hauteur en R+4. Un tel constat légitimait, selon lui, la modification du PLU sans mettre en péril l’urbanisme ou la qualité architecturale globale du territoire. Il conclut : « Sur ces points de la densité et de la hauteur, il faudrait que les PLU soient plus permissifs et qu’ils prévoient même une hauteur minimale afin de densifier davantage. » Dans la continuité de ces propos, Yasmina Dris, docteure en aménagement du territoire, enseignante-chercheuse sur le campus de Paris de l’ESPI et co-organisatrice de cette journée d’étude, rappelle toutefois que la hauteur n’est pas la seule solution identifiée pour répondre à l’impératif de densité :
« Les approches environnementalistes ont d’ailleurs beaucoup critiqué le fait d’augmenter la hauteur du bâti pour densifier. De plus, d’une manière générale, de nombreux travaux – notamment sur le périurbain – démontrent aujourd’hui que la densification n’est pas la seule solution à un développement territorial urbain. »
(Yasmina Dris)
Zonages QPV et Pinel : la nécessaire adaptation des produits immobiliers aux clients potentiels
Thalia Raymond estime par ailleurs que, dans le cadre des zonages QPV et Pinel, il est du devoir « des promoteurs d’adapter leurs produits aux cibles de clients potentiels. Chaque marché est vecteur d’opportunités et il est nécessaire pour les promoteurs de s’adapter ». Elle reprend l’exemple de Rians, précédemment évoqué par Léna Couchouron. Elle explique qu’il semble difficile pour un promoteur d’y développer un programme de 50 logements ; il pourrait éventuellement être envisagé de diminuer la taille du projet en s’orientant par exemple autour de 15 logements tout en contrôlant les prix.
La table ronde se termine finalement en s’ouvrant sur un constat et une question : quelles peuvent être les solutions – autres que la seule densification urbaine – pour pallier les limites révélées par la coexistence et la superposition de plusieurs zonages ? Cette interrogation importante pourrait, à elle seule, faire l’objet d’une autre journée d’étude qui mobiliserait à nouveau les sphères scientifiques, institutionnelles et opérationnelles du secteur immobilier.