La 7^e journée d’étude organisée par le laboratoire ESPI2R a mis en lumière les notions de zone et de zonage territorial qui imprègnent, depuis plusieurs années, aussi bien les champs géographique, économique et juridique que le secteur immobilier au sens large. Ces termes sont particulièrement importants pour les futurs professionnels formés à l’ESPI. Toutefois, en dépit d’un usage généralisé – notamment dans les documents et réglementations d’urbanisme –, force est de constater que la notion de zonage territorial n’est pas toujours consensuelle et soulève encore un certain nombre de problématiques dépassant bien souvent le seul cadre du balisage géographique.

Le choix de se focaliser sur le zonage territorial s’explique ainsi par deux raisons principales. D’abord, l’analyse des travaux scientifiques et institutionnels autour d’un tel sujet révèle une absence de définition convergente en fonction des disciplines et/ou des institutions considérées. Aussi, bien que le zonage territorial s’entende le plus souvent et de manière générale comme « une subdivision de l’espace urbain en secteurs que l’on distingue selon l’utilisation du sol qui y est permise ou souhaitée » (Baud et al., 2008, p. 583), il apparaît rapidement qu’une telle définition reste trop étriquée pour rendre compte de l’ensemble des déterminants et des enjeux qui lui sont – directement ou non – associés. Ces observations amènent donc à un premier constat : le zonage territorial ne saurait être uniquement réduit aux découpages physiques auxquels il renvoie. En ce sens, par le prisme de présentations académiques et d’une table ronde, cette journée d’étude du laboratoire ESPI2R a pour premier objectif, sinon de stabiliser, au moins d’approfondir l’analyse définitionnelle du zonage territorial.

Ensuite, cet événement scientifique est également l’occasion de développer – à travers un double point de vue scientifique et opérationnel – les limites qui découlent des zonages et les premiers éléments permettant éventuellement de les dépasser. Cela s’inscrit dans la continuité d’un ensemble de réflexions et de travaux initiés par plusieurs enseignants-chercheurs du laboratoire ESPI2R. On rappellera ici la publication d’un article scientifique pluridisciplinaire associant l’économie, les sciences de gestion, la géographie et le droit autour du concept de zones détendues (Barois et al., 2021). Par la suite, le croisement entre le champ du droit et celui de la géographie a pu contribuer à l’émergence progressive d’une pensée géo-juridique autour de la notion de zonage territorial. Cette dernière s’est particulièrement incarnée lors de la participation à la journée d’étude Droit(s) et territoire(s), organisée par le Collège interdisciplinaire des sciences territoriales (CIST) en 2022 et qui donnera lieu à la publication prochaine d’un chapitre d’ouvrage intitulé « Analyser la notion de zonage au prisme d’une étude géo-juridique exploratoire » (Laussucq & Vignau, à paraître).

Le zonage territorial : un objet d’étude balisé

Avant de revenir plus précisément sur quelques-uns des principaux déterminants définitionnels de la notion de zonage, il n’est pas vain de rappeler qu’historiquement, les premiers découpages territoriaux associés à une nouvelle trame et à une nouvelle organisation urbaine apparaissent dans l’Italie du xviii^e siècle. En dépit de l’usage généralisé de tels découpages (à travers les plans d’urbanisme notamment), la France ne peut donc pas être considérée comme un pays précurseur en la matière. Elle s’inscrit plutôt dans le sillage d’autres pays européens (Allemagne, Pays-Bas et Royaume-Uni) au sein desquels les plans d’urbanisme permettent rapidement de délimiter les principales fonctions territoriales (logement, commerce, emplois…).

Sur le plan juridique français, c’est plus précisément la loi Cornudet de 19191 – imposant un plan d’aménagement, d’embellissement et d’extension (PAEE) aux villes d’au moins 10 000 habitants – qui soulève concrètement pour la première fois la nécessité de réglementer, par zones, les territoires urbains les plus densément peuplés. Le PAEE a ainsi pour vocation de déterminer les fonctions urbaines en priorisant un zonage qui respecterait des impératifs hygiénistes, archéologiques, et esthétiques. Aujourd’hui, le zonage territorial est omniprésent dans le droit de l’urbanisme français. Il transparaît notamment à travers la prépondérance de nombreux termes (zones urbaines, zones franches, zones industrialo-portuaires, zone d’aménagement concerté, zone d’aménagement différé…) qui tendent à la fois à préciser la notion de zone tout en complexifiant les objets et les premiers objectifs du PAEE.

Au-delà de ces premiers constats, l’importance des travaux émanant des sphères académiques et institutionnelles sur cette thématique met en évidence, dans le cas du territoire français, une typologie spécifique des zonages territoriaux qui permet de mieux les caractériser. À ce titre, on peut distinguer :

• les zonages de savoir ;

• les zonages d’intervention ;

• les zonages prescriptifs.

Le tableau de synthèse ci-après permet de mieux les définir.

Tableau 1. Typologie des principaux zonages français

Zonage de savoir	Zonage d’intervention	Zonage prescriptif
Périmètre délimité dans le but de recenser les caractéristiques territoriales, de favoriser l’observation statistique et de participer à la communication publique.	Périmètre marquant la volonté interventionniste de l’État pour pallier les inégalités territoriales à toutes les échelles.	Périmètre réglementaire dont l’objectif premier est de protéger et préserver l’environnement naturel et/ou le patrimoine bâti en instaurant des règles (obligations et interdictions) spécifiques.
Exemple : le zonage en aires d’attraction des villes de l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee).	Exemple : le zonage des quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPPV).	Exemple : le zonage des sites patrimoniaux remarquables qui se substituent aux anciennes aires de mise en valeur de l’architecture et du patrimoine (AVAP) et aux zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP).

Sources : auteure, d’après Auroux, 1998 ; Perrin-Gaillard & Duron, 2002 ; Béhar, 2013.

Ces trois types de zonage ont une incidence directe ou indirecte sur les territoires au sein desquels ils s’appliquent : en caractérisant, réglementant ou protégeant des périmètres spécifiques, les zonages français soulèvent ainsi un ensemble de problématiques et d’enjeux contemporains.

Par ailleurs, les usages associés au zonage territorial sont aussi sources d’intérêt. Le géographe français Patrice Melé suggère la typologie suivante (2008) :

• l’usage organisationnel, dans les zonages liés à la planification territoriale et à l’organisation urbaine ;

• l’usage patrimonial et environnemental, à travers les zonages permettant de territorialiser, de préserver voire de sanctuariser les valeurs patrimoniales et environnementales de périmètres spécifiques ;

• l’usage sécuritaire via les zonages qui circonscrivent les risques territoriaux, quels qu’ils soient ;

• l’usage économique, dans les zones ciblées pour amorcer, favoriser ou maintenir le développement local.

Une notion au cœur de nombreux débats

Si l’ambition d’un zonage territorial est donc généralement de préciser les fonctions, les règles et les interdictions inhérentes à un périmètre spatial donné, son existence ne traduit pas nécessairement une simplification. Au contraire, l’application de certains zonages peut générer de nouvelles difficultés territoriales, ce qui explique les débats et les critiques suscités par les trois types de zonage précédemment identifiés.

Du fait de leur fonction de caractérisation territoriale, les zonages de savoir semblent les moins susceptibles de soulever des divergences ou des oppositions fortes. En effet, à la différence des zonages interventionnistes ou prescriptifs, ils n’ont pas d’ambition réglementaire et imposent donc moins une potentielle contrainte qu’une vision territoriale spécifique. Toutefois, en fonction des découpages retenus, les zonages de savoir peuvent soulever de nombreuses questions voire plusieurs oppositions émanant en particulier des sphères universitaires. Le « zonage en aires urbaines » de l’Institut national de la statistique et des études économique (Insee), modifié en 2010 et remplacé en 2020 par un zonage dit « en aires d’attraction des villes », constitue un exemple particulièrement intéressant. Son objectif est de définir les délimitations territoriales entre des espaces aux caractéristiques distinctes afin de les appréhender d’un point de vue définitionnel, analytique, mais aussi statistique. Si, de prime abord, les conséquences territoriales d’un tel zonage semblent assez limitées, le fondement et la méthodologie retenus pour déterminer ces découpages font l’objet de nombreux débats académiques. En effet, par cette modification, l’Insee tend à prioriser l’espace urbain, et plus particulièrement les grandes métropoles, au détriment de l’espace rural qui regroupe pourtant 88 % des communes françaises (D’Alessandro et al., 2021). Or, ce zonage spécifique interroge à la fois la définition de l’espace rural (Bouba-Olga, 2021) et les méthodes employées pour concrétiser ce découpage, aussi théorique soit-il (Pistre & Richard, 2018). Le zonage de l’Insee est ainsi révélateur de la disparition voire du « meurtre » (Dumont, 2012) de l’espace rural français. Il participe ainsi à l’invisibilisation patente d’une portion du territoire. De tels constats invitent à repenser les délimitations territoriales issues de certains zonages de savoir en considérant d’autres déterminants que ceux choisis initialement. C’est ce que proposent certains chercheurs, soit en mobilisant d’autres méthodes et référentiels comme le vécu des habitants (Bouron & Reveyaz, 2023) soit, comme l’indique le géographe Samuel Depraz, en revenant au zonage antérieur des zonages en aires urbaines et aires d’emploi de l’espace rural (ZAUER), abandonné en 2005 soit, enfin, en privilégiant une approche pluridisciplinaire qui, par le croisement des méthodes et des perspectives théoriques, permettrait de développer une analyse plus objective et en phase avec les réalités multiples du terrain.

En outre, le zonage interventionniste, en lien avec la politique de la ville, est celui qui suscite le plus grand nombre de débats et de controverses. Si on peut penser que le zonage d’intervention établi dans le cadre de l’aménagement du territoire, et à partir de règles juridiques bien définies, permet d’anticiper voire de résorber les injustices spatiales, un grand nombre de critiques émane toutefois des sphères académiques et institutionnelles autour de ses effets concrets réels. D’abord, la délimitation d’un périmètre d’intervention précis peut induire certaines injustices microlocalisées. À l’échelle de la rue par exemple, on peut s’interroger sur l’explication qui serait donnée à un entrepreneur ou à un artisan qui exerceraient à une rue d’une zone de revitalisation rurale (ZRR) ou d’une zone franche urbaine (ZFU) sans pour autant bénéficier des avantages liés à l’intervention étatique (notamment en matière de fiscalité) au sein de ces zones.

Cette première limite rejoint celle portant sur le choix de l’écart à la moyenne pour évaluer et quantifier les difficultés territoriales. En effet, une telle méthodologie pose question, et certains chercheurs comme le géographe Daniel Béhar2 propose plutôt d’analyser les mécanismes de décrochage des territoires, autrement dit de délaisser l’idée irréaliste d’un rabattement de tous les territoires autour des situations moyennes en caractérisant plutôt le « sentier de décrochage » (Béhar, 2013, p. 409). Une telle approche permettrait ainsi de privilégier une réflexion sur la place spécifiquement occupée par les territoires concernés par les ciblages interventionnistes.

Enfin, la délimitation d’un zonage prescriptif peut engendrer des conflits d’usages multiples à la fois dans l’espace rural (Melot & Torre, 2012), mais aussi dans l’espace urbain (Cadoret et al., 2012) et périurbain (Pham & Kirat, 2008). Les zonages prescriptifs en lien avec la préservation des zones littorales sont souvent corrélés à plusieurs modifications concernant l’affectation de l’usage des sols, ce qui peut entraîner des conséquences du point de vue du partage des ressources territoriales et foncières tout en créant de nouvelles infractions alimentant les conflits d’usages (Cadoret, 2006). Le cas du parc national des Calanques dans les Bouches-du-Rhône est intéressant dans le sens où il traduit bien les restrictions imposées par le zonage prescriptif. En effet, la délimitation de ce périmètre permet une préservation accrue des ressources naturelles du fait de nombreuses règles à respecter (interdiction de fumer, de sortir des sentiers balisés, de bivouaquer, de cueillir des fleurs…). En 2022, le zonage initial est renforcé dans les calanques de Sugiton et des Pierres tombées à Marseille en raison des risques liés à la surfréquentation en période estivale. Un système de réservation anticipée est alors déployé, et les usagers qui souhaitent se rendre sur place doivent réserver en ligne leur créneau de déplacement. Ce dispositif gratuit, particulièrement fructueux du point de vue de la protection environnementale, est reconduit les années suivantes. Néanmoins, en restreignant l’accès à un espace naturel public, une telle pratique peut engendrer des conflits avec les usagers (habitants, touristes, pêcheurs…).

De l’intérêt de formuler une approche géo-juridique du zonage territorial

En considérant l’ensemble des éléments et débats précédemment mentionnés, il apparaît que la formulation d’une approche géo-juridique du zonage territorial pourrait nourrir efficacement son analyse.

Par plusieurs aspects en effet, le droit et la géographie entretiennent des liens importants, pour ne pas dire fondamentaux. Quiconque prend ainsi le temps d’observer, d’analyser ou d’enseigner le droit de l’urbanisme, le droit des sols et de la construction ou encore l’aménagement des territoires peut en convenir. Bien que juristes et géographes s’appuient sur des méthodes et des référentiels professionnels distincts, il existe dans leurs approches respectives des points de convergence, qui peuvent contribuer à l’analyse générale de la notion de zonage territorial.

Pour autant, même si la volonté de proposer une approche analytique géo-juridique est forte dans la sphère académique depuis plusieurs décennies3, l’étude de certains concepts démontre toutes les divergences qui prévalent encore entre les deux disciplines du fait notamment de leur cloisonnement. À titre d’exemple, si en géographie la notion de territoire recouvre une réalité spatiale précise dont les définitions sont le plus souvent formulées à partir de critères variés et bien documentés, il est beaucoup plus complexe de traduire cette réalité, et plus généralement, de justifier les délimitations spatiales dans le droit. En ce sens, les chercheuses françaises Lucie Bony et Marie Mellac affirment que « dans une approche relativement courante en droit, l’espace transparaît d’abord comme un support, un contenant, une surface sur laquelle se répartissent les dispositions juridiques étudiées » (Bony & Mellac, 2020, p. 6). Par conséquent, l’espace en droit et les notions qui le délimitent – comme la zone ou le zonage – ne sont donc étudiés que dans la mesure où ils servent de support à l’application d’une règle.

Un tel cloisonnement définitionnel démontre tout de même l’intérêt de faire rencontrer ces approches qui paraissent très souvent complémentaires. Il permet ainsi d’identifier à la fois des freins méthodologiques et des problématiques convergentes tout en participant à l’émergence de nouvelles pistes de réflexion.

De fait, d’un point de vue méthodologique, l’approche géo-juridique reste encore à construire. Pour l’heure, en effet, ces deux disciplines s’appuient sur des ressources méthodologiques différentes souvent complexes à croiser. Toutefois, la construction d’un corpus documentaire transversal et l’analyse de ce corpus au prisme d’une grille de lecture commune pourraient contribuer à solutionner ces premiers freins. Une telle démarche exploratoire est d’autant plus intéressante qu’elle révèle le rapprochement de problématiques liées à la notion de zonage territorial, à la fois en droit et en géographie. En effet, si d’une part, il existe des problématiques propres à chacune des deux disciplines, ces dernières se rencontrent dans leur questionnement à défaut de converger dans les réponses à y apporter. C’est le cas du traitement de la discrimination au travers de la partition du territoire (Rolin, 2015). D’autre part, il faut souligner l’existence de questionnements émergeant justement du croisement des regards, et qui n’auraient peut-être pas pu être mis en exergue sans une telle démarche géo-juridique. Autrement dit, c’est le calque du regard du juriste porté sur une problématique géographique qui permettra de faire naître un questionnement, et vice versa. Un bon exemple a été soulevé au travers des conflits d’usages, notion géographique permettant de souligner une problématique juridique quant à l’existence de différents degrés de règles au sein d’une même zone. Les sciences juridiques pourraient également s’inspirer des sciences territoriales dans le sens où la géographie humaine convoque déjà de nombreux référentiels juridiques en tant que notions (État, métropole, région…).

Finalement, au regard de ces éléments, deux pistes principales de réflexion émergent et nourrissent la 7^e journée d’étude du laboratoire ESPI2R.

La première est liée à la critique selon laquelle le zonage d’intervention s’appuie généralement sur une approche territoriale au détriment d’une considération véritablement sociale. Or, une telle démarche peut induire de nouvelles injustices en inadéquation avec la volonté initiale de l’État. Toutefois, si l’approche territoriale seule n’est vraisemblablement pas une solution pertinente pour pallier les limites du zonage, l’approche juridique seule est également restreinte. Le fait d’accentuer les orientations sociales dans la délimitation du zonage pourrait signifier de prioriser des questions ethniques à travers une redéfinition juridique des critères de la géographie prioritaire. Cependant, en France, la discrimination ethnique – même positive – est interdite par la Constitution. Une proposition serait donc de mobiliser l’approche géo-juridique croisée afin de faire émerger un cadre réglementaire qui répondrait plus favorablement aux réalités socio-territoriales observées en amont.

La seconde s’appuie sur une proposition faite dans plusieurs rapports administratifs (André & Hamel, 2009 ; Béhar, 2013) et qui s’inscrit comme une réponse potentielle face aux limites du zonage d’intervention. Cette proposition est celle de la contractualisation qui correspond au fait de « regrouper dans un seul et même cadre – le contrat nouvelle formule – le maximum d’actions et d’outils concourant à la mise en œuvre sur un territoire de la politique de la ville afin, d’une part, d’améliorer la lisibilité des interventions sur un même territoire et, d’autre part, de concentrer l’ensemble des moyens autour d’objectifs partagés » (André & Hamel, 2009, p. 34). L’approche géo-juridique pourrait donc se saisir de ces éléments pour passer d’une logique de zonage fondée sur des déterminants géographiques à une logique de contrat pouvant être largement réinvestie par le droit. À travers le processus de contractualisation du zonage, on perçoit donc en filigrane l’existence d’une analyse croisée, où les déterminants géographiques des découpages territoriaux ne peuvent se développer qu’à travers une logique contractuelle juridique.