Contexte

L’article 194 de la loi dite « Climat et résilience »1 de 2021 a fixé comme objectifs successifs :

• de diviser par deux le rythme de consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) entre 2021 et 2031 par rapport à la décennie précédente (ce qui, d’après les chiffres annoncés par le ministère, représenterait une réduction de 125 000 hectares à 250 000 consommés) ;

• puis d’atteindre, d’ici à 2050, l’objectif de zéro artificialisation nette (ZAN), à savoir autant de surfaces renaturées que de surfaces artificialisées.

Ces deux objectifs, aux méthodes de comptabilisation et aux échéances multiples, seront traduits au sein des documents de planification régionaux (notamment : schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires, SRADDET), intercommunaux (en particulier : schéma de cohérence territoriale, SCoT) et communaux (plans locaux d’urbanisme intercommunaux, PLUi ; plans locaux d’urbanisme, PLU ; ou cartes communales), qui vont particulièrement retenir notre attention. À partir de ces premiers constats, il convient avant tout de se poser deux questions :

Qu’est-ce que l’artificialisation d’un sol ?

La réponse se trouve à l’article L. 101-2-1 du Code de l’urbanisme. Il s’agit de « l’altération durable de tout ou partie des fonctions écologiques d’un sol, en particulier de ses fonctions biologiques, hydriques et climatiques, ainsi que de son potentiel agronomique par son occupation ou son usage ». On comprend donc que l’artificialisation ne se conçoit pas par la seule nature du sol mais aussi par le processus qui va amener à son déclassement. Aussi, si un terrain peut être artificialisé, c’est qu’à l’origine il ne l’est pas.

Comment distinguer un sol artificialisé d’un sol non artificialisé ?

Là encore, l’article L. 101-2-1 du Code de l’urbanisme nous donne la réponse. Une surface artificialisée est « une surface dont les sols sont soit imperméabilisés en raison du bâti ou d’un revêtement, soit stabilisés et compactés, soit constitués de matériaux composites ». Une surface non artificialisée est « une surface soit naturelle, nue ou couverte d’eau, soit végétalisée, constituant un habitat naturel ou utilisée à usage de cultures ».

Dès les premiers mois qui ont suivi la promulgation de la loi Climat et résilience, les difficultés juridiques et pratiques de sa mise en œuvre ont été soulignées par les élus des territoires et leurs services. Ces derniers ont notamment reproché l’absence d’outils financiers permettant de les accompagner dans cette transition mais aussi le défaut de représentation des collectivités dans la déclinaison de l’objectif ZAN sur le territoire infrarégional. Ils ont également soulevé les risques juridiques pesant sur les futurs documents de planification en l’absence de méthode de comptabilisation uniforme et de définition claire des ENAF.

Des efforts et des ajustements étaient donc nécessaires. Ils se traduisent d’un point de vue juridique par :

• la publication des décrets du 29 avril 2022 qui définissent les premières normes juridiques « concrètes » de la trajectoire dessinée par le ZAN2 ;

• la loi n° 2023-630 du 20 juillet 2023 visant à faciliter la mise en œuvre des objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols et à renforcer l’accompagnement des élus locaux ;

• les décrets du 27 novembre 20233 : nouvelle nomenclature des sols artificialisés et non artificialisés, territorialisation des objectifs de sobriété foncière, composition et fonctionnement de la toute nouvelle commission de conciliation.

En conservant le zonage du PLU comme référentiel, nous nous intéresserons en premier lieu à la planification des objectifs ZAN, puis à certains outils permettant sa mise en œuvre.

Zonage du PLU et planification des objectifs ZAN

L’intégration des objectifs ZAN dans le zonage des PLU et PLUi sera la conséquence d’un long processus impliquant la modification ou la révision d’autres documents d’urbanisme qui leur sont hiérarchiquement supérieurs. Cette intégration dépend aussi de la prise en compte du rôle du zonage.

La mise en conformité des documents d’urbanisme hiérarchiquement supérieurs

D’abord, les documents de planification régionale (SRADDET, schéma directeur de la région Île-de-France, SDRIF ; schéma d’aménagement régional, SAR ; et plan d’aménagement et de développement durable de la Corse, PADDUC) constituent le premier échelon d’intervention pour parvenir à terme à l’absence d’artificialisation nette. Ils doivent en ce sens fixer une trajectoire pour atteindre le ZAN avec au moins un objectif de réduction du rythme d’artificialisation par tranche de dix ans4. S’agissant du SRADDET, pour la première tranche (2021-2031), ces objectifs sont déterminés afin de ne pas dépasser la moitié de la consommation des ENAF par rapport à celle observée lors des dix années précédant la promulgation de la loi5. L’évolution de ces documents de niveau régional avec le volet « lutte contre l’artificialisation des sols » est attendue avant le 22 novembre 20246.

Ensuite, le titre II de l’article 194 de la loi Climat et résilience modifie le Code de l’urbanisme en prévoyant les modalités d’intégration de la trajectoire dans les documents d’urbanisme, comme le SCoT. Cette intégration se fera d’une manière générale lors de la première révision ou modification du document dans les délais prévus par la loi ou par la procédure de modification simplifiée (dispositions transitoires du titre IV de l’article 194). Le SCoT constitue l’échelon stratégique et une scène de dialogue infrarégionale et interterritoriale pour la mise en œuvre de l’objectif ZAN.

En outre, les dispositions de droit commun du Code de l’urbanisme prévoient que les annexes du SCoT présentent une analyse de la consommation d’espaces au cours des dix années précédant l’adoption du projet ainsi que la justification des objectifs chiffrés de limitation de cette consommation (article L. 141-15, 4°), que le document d’orientation et d’objectifs (DOO) doit par ailleurs définir par zone et secteur géographique (article L. 141-10).

La loi Climat et résilience n’a cependant pas indiqué explicitement qu’une analyse de la consommation d’espaces sur la période 2011-2021 soit également intégrée aux annexes prévues à l’article L. 141-15. Cependant, les choix retenus pour établir à la fois le projet d’aménagement stratégique (PAS) et le DOO devront être justifiés, en vertu du 3° alinéa de l’article L. 141-15, et en particulier les objectifs de réduction de la consommation d’espaces sur la période 2021-2031, qui devront prendre appui sur le bilan passé 2011-2021.

Le rôle du zonage

Une fois le SCoT ajusté, c’est au tour des PLU d’intégrer en leur sein les objectifs ZAN, en repensant le zonage afin d’accompagner leur réalisation. La traduction de ces objectifs, fixés dans le plan d’aménagement et de développement durable (PADD), sera par la suite déclinée dans le règlement du PLU ainsi que dans son règlement graphique propre au zonage, sur l’ensemble du territoire qu’il couvre. Cela nécessitera de caractériser à l’échelle de ce territoire les espaces urbanisés ou non puis, par la suite, artificialisés ou non.

À l’échelle communale ou intercommunale, toute nouvelle ouverture à l’urbanisation sera conditionnée à la justification, dans le PADD, que l’ensemble des capacités d’aménager dans les zones déjà urbanisées a bien été sollicité.

L’étude préalable du potentiel de densification des zones déjà urbanisées devient obligatoire pour les PLU. Il s’agit de mobiliser les locaux vacants, les friches, les dents creuses ou les parcelles déjà urbanisées. La cohérence entre les données de bilan et les objectifs ainsi que la justification de la méthode de calcul sont essentielles afin de garantir la solidité juridique du document. Les juridictions administratives, lorsqu’elles sont saisies au contentieux, procèdent à un contrôle attentif de cette cohérence. A ainsi été annulé un plan local d’urbanisme intercommunal valant programme de l’habitat (PLUiH) au motif que l’analyse de la consommation d’espaces naturels et agricoles (zones N et A) au cours des dix années précédant l’approbation du PLUiH et la justification des objectifs de modération de cette consommation retenue par le PADD présentaient des insuffisances substantielles7.

Le décret n° 2023-1096 du 27 novembre 2023 dit « décret nomenclature » est relatif à l’évaluation et au suivi de l’artificialisation des sols. Il vient modifier le précédent décret n° 2022-763 du 29 avril 2022 et intègre en annexe une nouvelle nomenclature des sols artificialisés et non artificialisés. Cette dernière permet de calculer le solde d’artificialisation afin d’assurer la fixation et le suivi des objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols. Pour évaluer ce solde d’artificialisation, le texte précise que c’est l’occupation effective du sol qui doit être prise en considération, et non les zones délimitées par les documents de planification et d’urbanisme.

La qualification des surfaces est seulement attendue pour l’évaluation du solde d’artificialisation nette des sols (flux) dans le cadre de la fixation et du suivi des objectifs des documents de planification et d’urbanisme. Pour traduire ces objectifs dans le document d’urbanisme, il appartient à l’autorité compétente de construire un projet de territoire (dans le schéma de cohérence territoriale, puis dans le plan local d’urbanisme ou dans la carte communale), en conciliant les enjeux de sobriété foncière, de qualité urbaine et la réponse aux besoins de développement local.
(Décret n° 2023-1096 du 27 novembre 2023 relatif à l’évaluation et au suivi de l’artificialisation des sols, notice de présentation)

En d’autres termes, la nomenclature n’a pas pour objet de définir la constructibilité d’une zone, laquelle reste de la compétence des maires dans le cadre de l’élaboration des PLU.

En définitive, d’un point de vue du zonage, cette lutte contre l’artificialisation devrait :

• conforter les classements existants en zones agricole (A) et naturelle (N) ;

• limiter l’ouverture de nouvelles zones à urbaniser (AU) ;

• délimiter dans les zones urbaines (U) des secteurs à densifier et d’autres à protéger.

Zonage du PLU et mise en œuvre du ZAN

Plusieurs outils permettront la mise en œuvre du ZAN par l’entremise du zonage du PLU : le droit de préemption et le sursis à statuer.

Un nouveau zonage exposé au droit de préemption sur le foncier stratégique

Les auteurs de PLU, des documents en tenant lieu ou d’une carte communale, vont pouvoir délimiter des zones et des secteurs prioritaires à mobiliser compte tenu du potentiel foncier majeur que ces derniers présenteront pour permettre l’atteinte des objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols. Un droit de préemption s’y appliquera (articles L. 210-1, L. 211-1 à L. 211-7, L. 213-1 à L. 213-8 du Code de l’urbanisme). Concrètement, la cartographie du zonage ciblera avec précision de tels secteurs prioritaires, ce qui permettra ainsi de matérialiser des formes de réserves foncières.

La loi du 20 juillet 2023 a modifié l’article L. 300-1 du Code de l’urbanisme en ajoutant aux actions et opérations d’aménagement, justifiant la mise en œuvre d’un droit de préemption, celles de recyclage foncier ou encore de renaturation et de désartificialisation des sols. Si aucune liste exhaustive ne semble prévue, le nouvel article L. 211-1-1 du Code de l’urbanisme précise que ces zones prioritaires « peuvent couvrir en particulier » :

1° Des terrains contribuant à la préservation ou à la restauration de la nature en ville, notamment lorsqu’il s’agit de surfaces végétalisées ou naturelles situées au sein des espaces urbanisés ;
2° Des zones présentant un fort potentiel en matière de renaturation, en particulier dans le cadre de la préservation ou de la restauration des continuités écologiques, et qui peuvent notamment être les zones préférentielles pour la renaturation identifiées dans le schéma de cohérence territoriale, mentionnées à l’article L. 141-10 ;
3° Des zones susceptibles de contribuer au renouvellement urbain, à l’optimisation de la densité des espaces urbanisés ou à la réhabilitation des friches mentionnées à l’article L. 111-26.
(Article L. 211-1-1 du Code de l’urbanisme)

Ainsi, le zonage du PLU se met directement au service du droit de préemption, outil qui aide à la réalisation des objectifs ZAN.

Un sursis à statuer « ZAN »

La loi du 20 juillet 2023 vient créer un nouveau mécanisme de sursis à statuer pour la période 2021-2031, non codifié, et dont le régime diffère du sursis à statuer « classique » défini par le Code de l’urbanisme8.

Ce sursis à statuer « ZAN » répond à la demande des communes et des intercommunalités de gérer la consommation d’ENAF – par l’entremise du zonage – dans l’attente de l’évolution de leur document d’urbanisme en 2028, en s’assurant que les prévisions établies par les documents supérieurs (SRADDET et SCoT notamment) soient réalistes en dépit des nombreux permis délivrés entretemps. Le législateur permet donc à l’autorité compétente en matière d’autorisation d’urbanisme de surseoir à statuer sur une demande entraînant, à l’intérieur d’une zone connue du PLU, une consommation d’ENAF qui compromettrait l’atteinte des objectifs de réduction de leur consommation, sur la période 2021-2031, conformément à l’article 194, I, de la loi Climat et résilience, et « susceptibles » d’être fixés par le futur « document d’urbanisme », en cours d’élaboration ou de modification.

Contrairement au régime classique du sursis à statuer, ce mécanisme semble pouvoir être prononcé pendant toute la durée de la procédure d’élaboration (sans condition tenant au débat sur les orientations générales du PADD) ou de modification du « document d’urbanisme »9.

L’élaboration ou la modification d’un « document d’urbanisme » visant à la réduction de 50 % minimum de la consommation d’ENAF sur 2021-2031 par rapport à la consommation réalisée sur la décennie précédente semble être la première condition pour opposer un sursis à statuer. Notons toutefois que, pour encadrer l’utilisation de cet outil par les maires, le législateur a créé une seconde condition moins aisée à remplir. L’article 6 de la loi du 20 juillet 2023 précise en effet que « la décision de surseoir à statuer doit être motivée en considération soit de l’ampleur de la consommation résultant du projet faisant l’objet de la demande d’autorisation, soit de la faiblesse des capacités résiduelles de consommation au regard des objectifs de réduction » de la consommation des ENAF sur la période 2020-2031. Elle ne saurait par ailleurs être régulièrement « opposée à une demande [d’autorisation] pour laquelle la consommation d’ENAF … est compensée par de la renaturation … d’une surface au moins équivalente à l’emprise du projet ».

Bien que cela ne ressorte pas expressément du texte de loi, l’autorité compétente devra, pour assurer la régularité de la décision de sursis à statuer, démontrer que l’opération en question remet en cause l’atteinte de l’objectif de réduction de la consommation d’ENAF fixé pour la période 2021-2031 à l’aide de données chiffrées les plus précises possibles. Ensuite, la durée du mécanisme du sursis à statuer de la loi du 20 juillet 2023 n’est pas limitée à deux ans, comme l’outil classique, puisque le sursis à statuer sera valide jusqu’à l’approbation du « document d’urbanisme » en cours d’élaboration ou de modification. Enfin, et plus classiquement, lorsqu’une décision de sursis à statuer est intervenue, le propriétaire du terrain à qui elle a été opposée peut mettre en demeure la collectivité de procéder à l’acquisition de son terrain dans les conditions et le délai mentionnés aux articles L. 230-1 à L. 230-6 du Code de l’urbanisme. L’autorité compétente statuera sur la demande d’autorisation d’urbanisme dans un délai de deux mois à compter de la confirmation par le pétitionnaire de cette demande.

Si l’utilité de cet outil n’est pas pour l’heure remise en question par les territoires, les conditions de sa mise en œuvre poseront certainement des difficultés, dans l’attente de précisions apportées par des prochains textes ou par les juridictions administratives.

Conclusion

Le ZAN est désormais une réalité qui va s’ancrer définitivement dans le paysage de la gestion urbanistique du territoire. La mécanique étant mise en place et lancée, il ne peut y avoir de retour en arrière malgré toutes les interrogations, craintes et incohérences soulevées. L’effet « d’onde de choc » créé par la loi était souhaitable et nécessaire, même si, à n’en pas douter, un rééquilibrage dans sa mise en application interviendra finalement. Mettons cependant en garde les pouvoirs publics et nos élus de ne pas « trop » amender et dénaturer le dispositif de sorte qu’il en deviendrait illisible et, comme trop souvent, un nouveau magma textuel inextricable. La proposition de loi qui prévoyait initialement qu’un plafond indicatif de consommation soit voté par délibération a été supprimée au cours des discussions et amendements.