Contexte

Depuis les lois Le Chapelier et d’Allarde de 1791, les activités commerciales sont libres dans leur implantation comme dans leur exercice. Cette liberté d’implantation commerciale a pourtant été fortement ébranlée dans le dernier tiers du xx^e siècle du fait des mesures malthusiennes prises par les pouvoirs publics pour lutter contre les nouvelles formes de commerce et les pratiques parfois agressives y étant associées (implantation anarchique de la grande distribution, hard-discount, drive et e-commerce). S’il est communément admis que la première réglementation de l’implantation commerciale est née en réaction à l’apparition de la grande distribution dans les années 1960, elle date en réalité du milieu des années 1930. « Les petits commerçants se mobilisent [alors] contre les nouveaux magasins populaires à prix unique » (Bornet, 2024a, p. 83)1 dont le succès croissant fait craindre des conséquences sociales néfastes. Étant donné que le Sénat refuse alors de voter une loi pour réguler l’implantation de cette nouvelle forme du commerce, les députés choisissent purement et simplement de l’interdire. Puis, après la guerre, vient la Reconstruction. Les années 1950 sont alors celles du développement des grands ensembles, supposés résoudre la crise du logement qui fait rage. Dans la veine des urbanistes fonctionnalistes (dont Le Corbusier), ces grands ensembles de 8 000 à 10 000 logements (environ 30 000 à 40 000 résidents) sont à « doter de tous les équipements urbains nécessaires à l’organisation de la vie collective » (Desse, 2013, p. 5), notamment des unités résidentielles et commerciales. Le conseiller technique Gérard Dupont, qui avait réfléchi à la conception des unités résidentielles sur mission du commissaire à la Construction Pierre Sudreau, indique dans son rapport de synthèse que chaque grand ensemble doit « jouir d’une certaine autonomie sur le plan commercial ».

L’urbanisme commercial naît de cette approche, inscrite au sein de la circulaire Sudreau-Fontanet de 19612. Elle n’aura cependant aucune application concrète en raison de l’apparition des hypermarchés et de la motorisation croissante des ménages, qui rendent inutile la construction de ces centres commerciaux de proximité enclavés et conçus pour une population captive. Remplaçant cette première réglementation, une circulaire interministérielle du 29 juillet 1969 sur la place de l’équipement commercial dans le développement urbain, sans prétention normative, organise la concertation entre les pouvoirs publics et les professionnels de cette nouvelle forme de distribution. Elle porte sur les fronts baptismaux des comités consultatifs spécialisés départementaux, présidés par le préfet et chargés de donner un avis sur les projets commerciaux de plus de 10 000 m² de plancher, que la loi du 31 décembre 1969 transformera en commissions départementales d’urbanisme commercial (CDUC), supposées éclairer le préfet dans les procédures d’instruction des permis de construire (PC) des grandes surfaces (Bornet, 2024a, p. 84).

En défendant ensuite l’intervention conjuguée des collectivités locales et de l’État, la loi malthusienne de décembre 1973 sur l’orientation du commerce et de l’artisanat (loi Royer) crée une rupture franche avec le premier système de régulation.

La loi Royer du 27 décembre 1973 est le point d’orgue d’une politique publique volontariste, caractérisée par une (réelle ou supposée) bienfaitrice régulation étatique apportant réponse aux tensions naissantes entre la grande distribution et le petit commerce traditionnel. Jusqu’alors régi par le seul droit privé, le commerce se retrouve également partiellement encadré par le droit public : aux principes de libre entreprise et de libre concurrence rappelés dans le premier article de la loi se greffent désormais de nouvelles obligations adjacentes, notamment celles de « satisfaire les besoins des consommateurs, améliorer la qualité de la vie, animer la vie urbaine et rurale et accroître la compétitivité de l’économie nationale ».
(Bornet, 2024a, p. 84-85).

Les considérations d’urbanisme sont toutefois peu présentes dans la loi initiale – tout au plus trouve-t-on parmi les premiers articles une référence à l’adaptation de l’implantation commerciale « aux exigences de l’aménagement du territoire ». Le passage de cette législation d’urbanisme commercial à une réglementation de l’équipement commercial à partir de 1993 est significatif de l’échec de la loi Royer initiale à atteindre ses objectifs. « À l’ambitieux projet de régir l’urbanisme commercial de la cité … vient se substituer une simple régulation de l’équipement commercial » (Desse, 2013, p. 6).

Le droit positif qui régit la matière, complexe, est aujourd’hui morcelé au sein de différents codes et emprunte à plusieurs ordres juridiques. Appelé « aménagement commercial », il consiste en « la répartition la plus pertinente des équipements commerciaux en ville, tout en limitant les éventuelles nuisances pouvant y être associées afin que l’insertion soit harmonieuse avec le paysage urbain » (Dalloz, 2021). Cette définition fait ressortir les orientations urbanistiques prises par la réglementation ces dernières années : la régulation économique des années 1970 s’est effacée devant les objectifs environnementaux et d’aménagement du territoire sous la pression européenne3. Schématiquement, en dehors de secteurs spéciaux institués par la loi (notamment les opérations de revitalisation de territoire, ORT), toute création ou extension d’un commerce de détail ou d’un ensemble commercial d’une surface supérieure à 1 000 m² nécessite la délivrance d’une autorisation d’exploitation commerciale (AEC) par une commission ad hoc – la commission départementale d’aménagement commercial (CDAC) – statuant sur la conformité du projet au regard de critères listés au sein du Code de commerce4 (Talau, 2022). Lorsque le projet nécessite un PC, la demande d’AEC est déposée concomitamment auprès de l’autorité compétente en matière de PC, laquelle sera liée par un éventuel avis défavorable de la commission. En revanche, dans le cas d’un avis favorable de la commission, le maire délivrera le permis, qui vaudra à la fois PC et AEC. Lorsque le projet ne requiert pas d’autorisation de construire, la demande est directement instruite par la CDAC (Bornet, 2022, p. 152).

Ce régime juridique, « très remarquablement lié à la ville » (Auby, 1989, p. 73), n’est toutefois pas encore pleinement intégré dans les orientations générales du droit de l’urbanisme. Cette dissociation est curieuse puisque les procédés actuels utilisés pour réglementer l’implantation et la reconversion des équipements commerciaux sont principalement des outils d’urbanisme (ou assimilés) réglementaires et opérationnels.

Du côté de l’implantation, on retrouve surtout des outils de planification ou d’autorisation : le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) qui encadre les déclinaisons locales en matière de trajectoire et d’objectif « zéro artificialisation nette » (ZAN) ; les schémas de cohérence territoriale (SCoT) qui incluent dorénavant un volet « commerce » obligatoire (document d’aménagement artisanal, commercial et logistique, DAACL) dont le contenu n’est toutefois pas clairement défini par la loi ; les plans locaux d’urbanisme intercommunaux (PLUi), qui peuvent inciter à l’implantation des commerces dans des zones particulières ou l’interdire (orientations d’aménagement et de programmation, OAP, commerce) ; des commissions départementales ad hoc ayant un pouvoir décisionnel et composées d’élus locaux et de personnalités qualifiées ; ou encore l’institution d’une autorisation intégrée (PC valant AEC) à la faveur de la loi Pinel5 (Bornet, 2022, p. 54). La récente montée en puissance de la planification commerciale – rappelons cependant qu’elle est encadrée par les instances européennes au nom de la liberté d’entreprendre6 – fait alors entrevoir la fin du dualisme qui caractérisait jusqu’alors la réglementation d’aménagement commercial français (réglementation commerciale et volet urbanistique autonome).

Du côté de la reconversion, notamment celle des zones commerciales obsolescentes situées en entrée de ville et construites de façon quelque peu anarchique à partir des années 1970, les pouvoirs publics ont opté pour un urbanisme opérationnel et contractualisé avec, notamment, le programme Un nouvel horizon pour les zones commerciales (piloté par l’État, avec le concours des collectivités territoriales, depuis septembre 2023). En parallèle, afin de maintenir le petit commerce en centralité, ont été mis sur pied les programmes Action cœur de ville (ACV) et Petites villes de demain (PVD), qui accompagnent les récentes ORT.

Méthodologie et problématique générale

L’étude de l’évolution des textes (lois, règlements, textes infraréglementaires), de la jurisprudence et de la doctrine afférentes à l’aménagement commercial entre 1973 et 2023, nous permet de mettre au jour les difficultés rencontrées par le législateur dans ses velléités de planification des activités commerciales, notamment en raison des récentes mutations des formes commerciales. Cette revue de littérature est complétée par un certain nombre d’entretiens réalisés durant l’année écoulée avec les acteurs opérationnels et institutionnels de l’aménagement commercial.

De ce cadre méthodologique découle une réflexion selon laquelle la France serait manifestement dans une phase de transition normative vers un urbanisme commercial moniste, id est entièrement intégré dans l’urbanisme de droit commun. À ce titre, nous pouvons nous demander, avec Jean-Bernard Auby (1989, p. 75) : « Dans quelle mesure, et comment, la règle d’urbanisme est-elle utilisée, ou mobilisable, pour orienter, réguler la localisation des activités commerciales ? » Pour le dire autrement, la planification est-elle l’avenir de l’implantation commerciale alors même que la liberté du commerce et de l’industrie (LCI) et la liberté d’entreprendre ne sont pas a priori des objectifs urbanistiques ?

Principaux résultats

Beaucoup d’aspects actuels de l’aménagement commercial en font un droit « encore au milieu du gué » (Bornet, 2022, p. 103). Rappelons qu’en 2006, la Commission européenne avait adressé à la France un avis motivé dans lequel elle fustigeait sa législation d’urbanisme commercial, essentiellement fondée sur des critères économiques. Les atteintes patentes de la réglementation « aux principes concurrentiels étaient telles que l’ancien droit de l’urbanisme commercial méritait un toilettage intégral » (Bornet, 2022, p. 57-58). La France avait donc entrepris une urbanisation complète de la matière. Néanmoins, elle avait d’abord opté pour une « police [spéciale] de l’urbanisme » (Laguerre, 2011), sans abroger la loi Royer ni créer ex nihilo un véritable droit de l’aménagement commercial. Cela permettait de « se réserv[er] le temps nécessaire pour procéder à son rapatriement dans le Code de l’urbanisme » (Bornet, 2022, p. 104). C’est dans cette perspective qu’à partir de 2008, les critères économiques avaient été ôtés de la législation, et la délivrance de l’autorisation avait été recentrée autour de considérations d’aménagement du territoire, de développement durable et de protection des consommateurs ; « la planification des implantations commerciales s’était alors affirmée comme l’avenir de l’aménagement commercial » (Bornet, 2022, p. 105). Mais elle pourrait bien s’avérer insuffisante dans certains cas – soit pour des questions de temporalité, soit de spatialité. Le recours à l’urbanisme contractuel et opérationnel complètera alors utilement l’urbanisme réglementaire dans le cas, par exemple, de la réhabilitation des anciennes zones commerciales sises en périphérie des villes que le Gouvernement cherche désespérément à rendre plus esthétiques et moins énergivores ou dans celui de la protection de la diversité fonctionnelle des centres-villes et des centres-bourgs avec les ORT (loi ELAN de 20187 ).

De l’avis quasi unanime de la doctrine, « les multiples objectifs assignés au droit de l’urbanisme en font le corpus juridique le mieux armé » (Giacuzzo, 2021, p. 21) pour aborder la question de l’implantation commerciale. Depuis 2022 et l’expérimentation de l’article 97 de la loi 3DS8 (récemment explicité par un décret publié fin novembre 20239), l’aménagement commercial s’est donc considérablement rapproché du droit commun de l’urbanisme, puisque ce qui est expérimenté pendant six ans c’est justement la complète homothétie des deux matières. Néanmoins, le bilan que nous tirerons des efforts respectifs du législateur et du pouvoir réglementaire est particulièrement mitigé.

Perspectives de recherche

Il paraît de prima facie ardu de « planifier le commerce » sans tomber dans les affres du « gosplan commercial »10, formellement proscrit par le droit européen primaire et dérivé (directive Services de 200611). La planification commerciale doit apporter une réponse adaptée au rapport entre une fonction (le commerce, reconnu tardivement en tant que fonction urbaine12) et un espace (la ville). Or, le paysage commercial français s’est diversifié : le commerce (auparavant physique) se dématérialise (hybridation de l’espace urbain avec des canaux réels et des réseaux virtuels). Le e-commerce postule cependant la nécessité d’un « endroit » pour stocker les biens et les marchandises. En réalité, on ne dématérialise que la boutique et, pour le reste, on parlera de logistique commerciale (le droit de l’urbanisme et de l’environnement se chargent d’étudier la question). Faut-il alors totalement abandonner l’implantation de l’activité commerciale aux mains des seuls urbanistes ? Selon certains auteurs, la vulnérabilité du commerce serait la conséquence d’un traitement urbanistique exclusif du commerce, et les risques d’ingérence des élus dans la création d’activités commerciales seraient accrus.

Par ailleurs, d’autres éléments sont à considérer, et notamment l’échelle territoriale (communale, intercommunale, régionale) qui renvoie, pour traiter du commerce, à la problématique de la zone de chalandise. Elle n’est pas exactement la même que celle du territoire dans lequel s’implante l’équipement commercial, planifié à l’avance dans les documents réglementaires.

Afin de percevoir le traitement actuel des problématiques commerciales en milieu urbain, prenons l’exemple de Toulouse Métropole. Il ressort de la réunion du bilan de la concertation dans le cadre de l’adoption du PLUi Habitat (PLUi-H) de la métropole toulousaine (décembre 2022)13 que les grandes zones commerciales sises dans et en périphérie de la « ville rose » sont de véritables « territoires de l’économie », qu’il faut tenter de moderniser – éventuellement à l’aide de changements d’usage – pour accueillir la ville de demain. Quant aux commerces de proximité, ils représentent un autre sujet sensible, comptant parmi les priorités abordées au cours de la réunion, à intégrer de façon complémentaire dans le nouveau PLUi-H. En effet, un soutien institutionnel à la vitalité commerciale en centre-ville permettrait de préserver les espaces dédiés aux commerces de proximité (dans le cas de la métropole toulousaine, ce sont 150 centralités de proximité avec 21 400 commerces répartis sur toute la métropole et 75 marchés de plein vent, en croissance de 4 % sur le territoire métropolitain depuis 2016) et d’éviter ainsi la déprise commerciale qui sévit dans les centres urbains français depuis plusieurs années. Le planificateur prévoit, dans ce cadre, de privilégier la mixité fonctionnelle pour permettre aux habitants de trouver l’ensemble des services dont ils ont besoin – une sorte de déclinaison de la fameuse « ville du quart d’heure » de Carlos Moreno – y compris des équipements publics.

En outre, l’influence du ZAN sur l’implantation commerciale doit également être évoquée. Comme il est désormais interdit d’artificialiser plus de 10 000 m² (Noguellou, 2022), il ne sera plus possible de développer de grands ensembles commerciaux en périphérie. Les zones commerciales seraient donc vouées à se réinventer, sans s’étendre.

Par ailleurs, cette communication permet de soulever les différences entre projet commercial d’une part et planification commerciale d’autre part. À ce titre, le projet qui se veut une nouvelle manière de concevoir et pratiquer l’urbanisme, sans formalisme excessif ni pesanteur technocratique, supplante désormais la planification et la programmation, qui n’est plus vraiment au goût du jour. Nous pouvons alors nous demander ce qu’il en est en matière commerciale.

Enfin, il est intéressant d’aborder les difficultés à mettre en place la mixité fonctionnelle14 à travers l’exemple de l’implantation des dark stores et dark kitchens en centre-ville des principales villes françaises. Ce dernier point permet également d’analyser les enjeux du réaménagement des anciennes zones commerciales en périphérie des villes après l’entrée en vigueur de la loi relative à l’industrie verte d’octobre 202315.