Éléments de contexte

Les zonages patrimoniaux consistent à accorder à certains espaces des valeurs patrimoniales : « Le zonage n’est pas seulement l’instauration de prescriptions liées à un périmètre : il inscrit cette zone dans une typologie des espaces, dans un système de catégories et dans un modèle d’ordre et de société » (Melé, 2008, p. 23). Cette qualification juridique – qu’elle relève du Code de l’urbanisme, avec les plans de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV) et les plans locaux d’urbanisme (PLU), ou du Code du patrimoine avec les plans de valorisation de l’architecture et du patrimoine (PVAP) notamment – s’appuie a priori sur une connaissance des richesses patrimoniales de l’espace venant justifier le périmètre du zonage. Cela participe à octroyer des valeurs symboliques à des espaces considérés comme « extraordinaires » par rapport à un « ordinaire » relevant du droit commun.

Nous ne pouvons que constater le nombre croissant de types de zonages patrimoniaux et leur diversité (Gigot, 2020). Ils ont suivi l’évolution de la notion de patrimoine, d’abord centrée sur les édifices monumentaux (et leurs abords), avant de se diffuser aux quartiers anciens et même aux paysages. Ils ont aussi suivi l’évolution institutionnelle et en particulier le processus de décentralisation : les outils de protection du patrimoine restent traditionnellement du ressort de l’État mais ce serait oublier que les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager/aires de mise en valeur de l’architecture et du patrimoine (ZPPAUP/AVAP), aujourd’hui dénommées « sites patrimoniaux remarquables » (SPR), introduisaient le principe d’une cogestion État/collectivité. De plus, les PLU permettent aux collectivités – au travers de l’article L. 151-19 du Code de l’urbanisme notamment –d’identifier et protéger tous types de patrimoines. Les zonages patrimoniaux recouvrent donc des réalités très variées, surtout en termes de périmètres (à l’échelle d’une ville, d’un quartier, d’un îlot ou d’une séquence d’édifices) ; néanmoins, tous introduisent des contraintes réglementaires spécifiques – a priori plus fortes que le droit commun – justifiées par la valeur patrimoniale octroyée à la zone.

À partir de ces postulats de base, nous émettons l’hypothèse que les acteurs – collectivités territoriales mais aussi services de l’État (entre autres les architectes des bâtiments de France, ABF) – élaborent des stratégies en « jouant » avec les types de zonages à leur disposition, leur combinaison ou encore leur superposition, de façon à produire des effets sur les dynamiques territoriales et immobilières.

Si un certain nombre de travaux – en particulier chez les géographes – se sont penchés sur ces effets, notamment sous l’angle de la gentrification (Semmoud, 2005), la mise en tourisme ou encore l’attractivité territoriale (François et al., 2006) ou même – chez les juristes – du point de vue des contraintes réglementaires que produisent ces zonages, peu d’études analysent les stratégies des acteurs qui précèdent leur mise en œuvre.

L’intérêt d’une telle approche est de dépasser l’idée que le zonage patrimonial ne constitue qu’un périmètre juridique. Elle révèle des stratégies réglementaires et se fonde sur une analyse fine des effets de ces zonages en termes de/d’ :

• contraintes réglementaires : chaque zonage n’entraîne pas les mêmes effets, et les acteurs peuvent jouer sur un gradient normatif spatialisé ;

• gouvernance patrimoniale : les zonages participent à (re)configurer le rapport État/collectivités ;

• effets sur les dynamiques immobilières : certains zonages patrimoniaux introduisent des dispositions fiscales propres à faciliter la restauration immobilière.

Pour ce faire, nous nous sommes basés sur cinq études de cas, issues de travaux de recherches menés depuis une quinzaine d’années (thèse de doctorat, programmes de recherche…), en particulier dans le Val de Loire. Pour chacune, les documents de planification et/ou de protection du patrimoine ont été analysés afin de saisir leur logique et leurs impacts. Sites Internet, presses locale et nationale ont aussi été examinés. Par ailleurs, des entretiens semi-directifs ont systématiquement été conduits, au gré des travaux de recherche, pour comprendre comment les acteurs ont mis en place ces zonages et les effets qu’ils produisent.

Cinq cas d’étude résumés pour illustrer la complexité des zonages patrimoniaux et des jeux d’acteurs

Commune de Tours (37)

La mise en place d’un zonage patrimonial à Tours date des années 1970 quand le secteur sauvegardé ancien est approuvé (1973, étendu en 2007). Successivement, les documents de planification qui ceinturent ce secteur (le plan d’occupation des sols, POS, et plus récemment le PLU) sont venus protéger le patrimoine des xix^e et xx^e siècles dans les quartiers péricentraux. La politique patrimoniale de la ville s’est progressivement institutionnalisée au travers de ces différents zonages. On peut lire aujourd’hui une imbrication des zonages patrimoniaux avec « un gradient normatif du centre vers la périphérie » (Gigot, 2021 ; figure 1).

Figure 1. L’imbrication des zonages patrimoniaux à Tours

Reproduit de Gigot, 2020, p. 122. © Armand Colin, 2020, Malakoff.

Commune de La Riche (37)

La commune de La Riche a mis en place un PLU patrimonial en 2017 dans une perspective de protection patrimoniale par zone (présence d’une zone Up spécifique au centre ancien) et par édifice ou ensemble d’édifices (15 fiches édifices d’éléments protégés au titre de l’article L. 151-19 du Code de l’urbanisme ; figure 2). Le PLU croise à la fois une logique spatiale (protection d’un secteur, d’une rue, d’un hameau) et une logique typologique (protection des maisons de maître ou de fermes isolées par exemple). Le PLU protège donc des espaces et certains objets qui les composent.

Figure 2. Une fiche patrimoine du PLU de la commune de La Riche

Reproduit du PLU de la commune de La Riche. © Armand Colin, 2020, Malakoff.

Commune d’Orléans (45)

À Orléans, l’institutionnalisation d’une politique patrimoniale s’est incarnée dans un zonage assez tardivement, en 2008, avec l’adoption d’une ZPPAUP (Gigot, 2008). Ce zonage, qui suspend les périmètres de protection des abords couvrant alors l’ensemble du centre historique, est venu offrir ainsi une lisibilité réglementaire en amont, négociée entre les élus et l’ABF (figure 3). La ZPPAUP, au-delà de renforcer la qualification du centre ancien comme centre « patrimonial », a permis d’instituer une protection du patrimoine pérenne (fin d’une gestion « au cas par cas » via les abords des Monuments historiques) et plus lisible (règle écrite qui diminue sans l’effacer le caractère discrétionnaire des avis de l’ABF).

Figure 3. Les périmètres de protection des Monuments historiques suspendus par la ZPPAUP à Orléans

Reproduit de Gigot, 2020, p. 120. © Armand Colin, 2020, Malakoff.

Communauté de communes du Grand Chambord (41)

Le PLU intercommunal (PLUi) a été approuvé en 2020 quelques années après la mise en place d’un périmètre de protection modifié (PPM) du château de Chambord (2017). L’originalité de la démarche réside ici dans la définition d’une orientation d’aménagement et de programmation (OAP) thématique dans le PLUi (« OAP Cœurs historiques ») avec superposition d’un zonage UAp dans lequel la règle est moins forte qu’ailleurs (alors que c’est souvent le contraire ; encadré 1). Ceci entre dans les préoccupations actuelles liées à l’urbanisme de projet (Tribillon, 2016), c’est-à-dire la recherche d’un projet intelligent négocié. Cela reste possible car le PPM du château de Chambord (qui couvre une grande majorité des communes composant le territoire) assure l’intervention de l’ABF en cas de problème (le mettant dans un rôle de « garde-fou »).

Encadré 1. Le pari d’un urbanisme de projet dans les cœurs historiques des villages du Grand Chambord
« [La collectivité] essaye d’aller dans le sens de l’évolution de l’urbanisme. Il faut que l’on arrive à avoir un règlement assez léger pour pouvoir faire de la concertation avec la population pour amener à avoir de la qualité. Il peut y avoir autant de contentieux avec un règlement : les personnes qui habitent dans des cœurs historiques ont beaucoup plus conscience de la qualité de leur projet et ce n’est pas là qu’il y a le plus de contentieux. C’est un pari. »
(Entretien avec la responsable de l’urbanisme de la communauté de communes du Grand Chambord, 2019 – reproduit de Gigot, 2020, p. 130. © Armand Colin, 2020, Malakoff)

Commune de Luynes (37)

Le cas d’étude de la commune de Luynes montre comment plusieurs zonages, de nature différente, se superposent ou se complètent en combinant leurs effets (Gigot, 2025). Ainsi, la commune a mis en place conjointement une AVAP (servitude d’utilité publique patrimoniale) et un PLU (document d’urbanisme de droit commun) en 2020 tout en se lançant dans un plan de paysage (outil du « droit souple »). Par ailleurs, d’autres zonages gérés par l’État viennent étayer la politique communale portée sur la préservation du paysage et du patrimoine : mise en œuvre d’un plan de prévention du risque inondation (PPRi, qui protège de facto le paysage même si ce n’est pas son objectif premier) ou d’un site classé. Les acteurs ont pensé – à différents niveaux – la superposition ou l’imbrication des zonages. Par exemple, l’AVAP vient gérer la protection du patrimoine bâti du centre-ville, quand le site classé protège l’écrin paysager du bourg et les coteaux. La frise chronologique (figure 4) montre bien les temps forts de cette action publique patrimoniale : dès les années 2000, après l’inscription du Val de Loire au patrimoine mondial de l’UNESCO, puis dans les années 2010 avec le lancement des démarches de site classé par l’État et de l’AVAP par la commune.

Figure 4. Frise chronologique des outils juridiques de protection du paysage et du patrimoine à Luynes

Reproduit de Gigot, 2025, p. 324. © L’Harmattan, 2025.

Quelques éléments de conclusion

À partir de l’analyse de ces cinq cas d’étude et des réflexions menées depuis une quinzaine d’années sur le sujet, nous pouvons dégager les quelques conclusions et pistes de réflexion suivantes.

Les zonages comme révélateurs de stratégies réglementaires des acteurs

« L’analyse de la technicité du droit permet de comprendre les stratégies réglementaires des acteurs, à la fois dans la mise en œuvre d’un droit plus ou moins dur (ou plus ou moins souple) comme dans son application » (Gigot, 2020, p. 135 ; voir en particulier la finesse du PLUi du Grand Chambord qui combine zonage et OAP pour la gestion de l’évolution des centres-bourgs patrimoniaux).

La lecture des zonages patrimoniaux, dans toute leur diversité, permet de comprendre des stratégies réglementaires mises en œuvre par les acteurs. Ainsi, l’analyse de plusieurs PLU a permis d’extraire quelques cas de figures marquants : le PLU comme alternative au SPR ; le PLU concurrent du SPR ; le PLU complémentaire au SPR ; le PLU précurseur du SPR (Gigot et al., 2023). Dans tous les cas, le recours à une forme de zonage montre que le droit est une ressource stratégique pour les acteurs, qui constitue une forme de règle du jeu commune (Maurice, 2013). Le zonage, et les règles qu’il emporte, est tout autant une contrainte qu’une opportunité. La norme constitue bien un cadre d’action mais aussi un cadre pour la négociation (Bourdin et al., 2006).

« Le droit à l’épreuve des échelles »1 : entre zonages et protections ponctuelles

« L’approche fine des modalités de mise en œuvre du droit dans les centres anciens a montré que les zonages patrimoniaux ne sont pas les seules façons de saisir les politiques de patrimonialisation de ces espaces. De plus en plus, le droit qualifie finement des objets patrimoniaux – davantage que des espaces – en les distinguant les uns des autres à l’intérieur d’une même zone. La protection du patrimoine, qui est passée de l’édifice monumental isolé aux territoires, tendrait donc à privilégier aujourd’hui une approche centrée sur l’objet dans son espace de référence. Les exemples de terrain … confirment que, non seulement les stratégies réglementaires évoluent dans le temps et sont donc à géométrie variable, mais aussi que le droit est en capacité de qualifier à la fois l’espace, en tant que tel, et les objets singuliers qui le composent » (Gigot, 2020, p. 134-135 ; voir le PLU de La Riche qui protège à la fois des secteurs patrimoniaux et des édifices singuliers à l’intérieur de ces espaces).

Les zonages comme « traceurs des politiques publiques »2

L’analyse des zonages et de leur mise en œuvre permet aussi « de comprendre comment le patrimoine est devenu un cadre d’action commun, autant à l’échelle nationale qu’à l’échelle locale. … Il faut aussi noter que l’état d’une politique patrimoniale à un instant t est le résultat de l’accumulation de la mise en œuvre de plusieurs instruments dans le temps [figure 4], d’ordres différents (zonages réglementaires, outils opérationnels ou financiers, etc.). Les acteurs n’ont pas nécessairement anticipé les effets de leur superposition : la politique patrimoniale à Tours aujourd’hui [notamment] ne peut être appréhendée que dans le temps long si l’on veut comprendre les logiques qui ont précédé la mise en place de tel ou tel instrument. Chacun a été choisi dans un contexte spécifique et devait répondre aux objectifs du moment (la restauration répond à l’urgence de sauvegarde du patrimoine, le secteur sauvegardé à la nécessité de le connaître et de mieux réglementer, etc.). Ainsi, les acteurs se sont saisi de plusieurs dispositifs, sans en penser l’articulation en même temps. La politique patrimoniale tourangelle [par exemple] s’est construite par étapes successives en répondant aux nécessités du moment » (Gigot, 2021).

Entre droit souple et droit dur : l’articulation des zonages et des outils sur le patrimoine et le paysage

Dans leurs stratégies réglementaires, les acteurs mobilisent des zonages et des outils juridiques allant du droit dur au droit souple (Richard & Cytermann, 2013), de sorte à traduire leurs objectifs de la façon la plus efficace possible. Ces outils se complètent et traduisent bien les desseins politiques que les acteurs poursuivent.

À Luynes, par exemple, des dispositifs de nature juridique différente ont été mis en place pour protéger les patrimoines et les paysages. Cela s’incarne autour de la préservation et la valorisation du paysage, à toutes les échelles. Ainsi, « le site classé est très contraignant juridiquement mais n’explicite pas la règle ; le plan de paysage relève du droit souple mais donne une lisibilité au projet ; l’AVAP apporte une dimension réglementaire aux composantes bâties du paysage et le PLU intègre l’ensemble de ces dimensions en sécurisant juridiquement l’attention donnée au paysage par les acteurs. Du droit dur au droit souple, le paysage est omniprésent dans les différents documents de gestion des territoires, même lorsqu’il n’en est pas l’objet premier, comme dans le cas des PPRi » (Gigot, 2025, p. 321).

Une gouvernance patrimoniale ? Les rapports État/collectivité décryptés à travers les zonages patrimoniaux

Certains zonages patrimoniaux reconfigurent « les rapports entre les acteurs (en particulier les relations État/collectivité locale). Au travers de la mise en œuvre locale des instruments, nous avons observé le rapport ambivalent de plusieurs niveaux d’action, du local au national, et les moments de débats et de controverses autour de l’action publique patrimoniale » (Gigot, 2021), comme à Tours, au moment de la mise en place du secteur sauvegardé. Jusque-là, « les rapports entre l’État et la ville de Tours ont pu être tendus. … La création du secteur sauvegardé en 1973 infléchit cette position et engage un nouvel équilibre entre les services de l’État et la collectivité : la mise en œuvre de l’instrument et sa gestion au quotidien amènent une nouvelle forme de régulation, de plus en plus partagée » (Gigot, 2021).

À Orléans, la mise en œuvre de la ZPPAUP stabilise aussi les rapports entre État et collectivité : le zonage permet ici d’expliciter des relations déjà éprouvées. « D’une régulation patrimoniale en cercle fermé [dans le cadre des abords des Monuments historiques], l’on bascule sur un mode de régulation lisible et clairement visible par tous les acteurs du champ patrimonial d’une part mais aussi par les citoyens d’autre part » (Gigot, 2008, p. 61). Les zonages patrimoniaux permettent de décrypter les relations État/collectivités et de mieux comprendre les stratégies déployées par les acteurs pour les (re)configurer, les stabiliser, et produire une forme de droit négocié.