Le processus de territorialisation de l’action publique est devenu une évidence depuis que l’État a progressivement formalisé les principes de l’aménagement du territoire au cours du xx^e siècle. En effet, prenant acte de disparités territoriales très prononcées entre régions, ou entre villes et campagnes, les services de l’État ont peu à peu conçu l’idée que la garantie de cohésion de l’État-nation devait passer par des mécanismes redistributifs et des investissements ciblés en faveur des habitants et des territoires les moins avantagés (Desjardins & Géneau de Lamarlière, 2016). Ceci s’est traduit par de nombreux programmes d’aménagement (ex. : programmes d’aménagement du littoral, autoroutes de désenclavement, canaux d’irrigation du Languedoc), mais aussi par des dispositifs de subventionnement, d’allègements fiscaux ou de péréquation entre territoires (ex. : Fonds interministériel à l’aménagement du territoire, zones de revitalisation rurale ou zones franches urbaines, pôles de compétitivité), le tout appuyé sur des critères non plus sociaux – des populations à faible revenus, en difficulté sociale, etc. – mais bien géographiques, à partir d’indicateurs statistiques territorialisés à la commune, ou autres périmètres pertinents selon les cas.

Il s’agit ici, cependant, de questionner plus fondamentalement cette évidence, car elle n’est pas exempte de limites voire de risques dès lors que l’on regarde en détail les critères de définition de chaque zone et leurs effets socio-économiques. Cette interrogation est d’autant plus nécessaire que la pratique du zonage touche un spectre de plus en plus large de politiques publiques, y compris l’immobilier avec les zonages A, Abis, B1, B2 et C liés aux dispositifs d’aide à l’investissement locatif (défiscalisation), de conventionnement Anah1, d’aide au logement, d’accès au logement social ou d’accès à la propriété par les prêts aidés de l’État – prêt à taux zéro en premier lieu. En somme, les avantages sont-ils bien évidents et atteints, surtout en période de contrainte budgétaire forte pour les finances publiques ? Peut-on sinon procéder autrement pour orienter efficacement la distribution de l’action d’aménagement dans l’espace ?

Area humana est : la zone est humaine

Avant toute chose, le principe même de délimitation et de production de frontières, limites ou zones dans l’espace demeure un processus perceptif incontournable pour l’espèce humaine. La physiologie de la perception, en particulier en ce qui concerne la vue, se fonde sur la différence relative entre objets : un changement de forme, de couleur active soudainement les cellules rétiniennes, lorsque la continuité d’une même information visuelle voit l’intensité des signaux perceptifs se réduire. J’identifie la forêt parce qu’elle se distingue du champ par sa lisière, tout comme l’immeuble par sa différence de taille avec la maison voisine, ou le contraste de couleurs, etc. Les limites sont donc des briques de base de la pensée logique, et elles se structurent d’ailleurs dès la petite enfance, ce dont témoigne l’expérience du « fort/da », chez Freud, un moment révélateur de la différenciation entre soi-même et le monde extérieur (Piaget, 2013). À ce titre, les limites constituent un instrument fondamental de la pensée pour organiser notre conscience du monde et les catégories spatiales qui le composent : présence/absence, plein/vide, à l’image du [0 ;1] du code binaire.

Par extension, l’expérience des limites dans l’espace est une composante implicite de chaque culture. La sociologie a bien démontré comment se structurent les « coquilles de l’Homme » autour de chaque individu, depuis la sphère intime de la chambre à coucher jusqu’au vaste monde, en passant par une multitude de délimitations individuelles intermédiaires – quartier, ville, région d’appartenance et pays ou groupes de pays (Moles & Rohmer, 1978). L’espace est ainsi porteur du social et définit, en chaque lieu, un type de représentation et de comportement pour chaque individu.

Le même constat s’observe à l’échelle de l’espace vécu au quotidien, dans les relations interpersonnelles : le sociologue américain Edward T. Hall a, en particulier, révélé l’importance primordiale de la distance dans la construction d’un échange affectif (moins d’un mètre) ou amical (1,5 m), professionnel (jusqu’à 3,5 m) tout comme dans une situation de discours public (au-delà de 3,5 m ; Hall, 1971). Chaque individu observe ainsi des conventions de distance implicitement apprises au cours de l’enfance, qui permettent de mettre en confiance chaque interlocuteur en fonction de son statut. Cette science des limites invisibles, que l’on évite donc de transgresser sous peine de malaise, voire de sentiment d’agression, constitue la base de la proxémie et s’avère très aidante pour concevoir des espaces urbains ou des bâtiments dont les dimensions sont adaptées au sentiment de confort recherché pour leurs usagers.

Vers une spatialisation du droit

Nous sommes donc des êtres de zonage parce que notre pensée se construit précisément sur la catégorisation sociale et spatiale. C’est une démarche non évitable, un besoin fondamental pour pouvoir penser le monde qui nous entoure et, a fortiori, pour agir dessus.

Nulle surprise donc à ce que l’on ait recours à ce processus pour accompagner l’action publique ; ce n’est pas à cet endroit que porte la critique, mais plutôt dans l’objet de chaque catégorisation. Autant la catégorisation d’un bien, qui n’est pas un sujet de droit, ne pose pas trop de problèmes, autant la catégorisation de personnes ouvre déjà à un certain nombre d’interrogations morales : il s’agit ainsi, systématiquement, d’objectiver chaque critère de distinction entre groupes sociaux et bénéficiaires d’une politique publique pour éviter tout risque d’inconstitutionnalité, du fait d’une potentielle discrimination entre citoyens. Passé cette difficulté, le fait de cibler des ayants droit des politiques publiques constitue la base habituelle de toute personnalisation du droit et est d’usage tout à fait commun.

Mais qu’en est-il d’un « zonage » ? Précisons bien le sens du terme. L’usage est récent, que l’on oppose ici à la notion de « frontière », limite absolue du droit applicable à toutes et à tous, telles la frontière d’État ou encore la délimitation cadastrale d’une propriété privée, déjà constatée sur les premières cartes en Mésopotamie, 3 000 ans avant notre ère. Par « zonage », on entend plutôt une délimitation spatiale sélective, caractéristique des politiques contemporaines d’aménagement du territoire et servant de base à l’intervention publique, par exemple pour définir des exemptions fiscales, des subventions ou des régimes particuliers d’application des lois.

Cette spatialisation sélective du droit s’inscrit dans un mouvement plus large identifié comme un « tournant spatial » du droit public (Auby, 2022), qui se traduit par une prise en compte croissante du territoire dans l’application des normes juridiques, l’espace devenant progressivement une variable structurante de l’action publique. Le droit ne se contente plus de s’appliquer sur un territoire abstrait, mais s’adapte à des configurations territoriales différenciées, à travers la multiplication de dispositifs localisés. L’espace devient ainsi à la fois support et objet de la norme juridique.

Une telle pratique a connu une amplification contemporaine remarquable : elle est la base des politiques territoriales d’aménagement des États-nations, depuis un siècle qu’ils visent à garantir la « cohésion des territoires », tout comme elle se retrouve dans la politique régionale de l’Union européenne, qui met en pratique l’objectif de « cohésion économique et sociale » introduit dans l’article 130A de l’Acte unique européen (AUE) de 1986, puis dans l’article 2 et 3 TCE modifié par le traité de Maastricht (1992) et en tant que « cohésion territoriale » dans l’article 16 du traité d’Amsterdam (1997). Les différents fonds d’intervention européens, à l’image du Fonds européen de développement régional (FEDER)2 ou du Fonds de cohésion (FC)3 en particulier, reposent ainsi tous sur des critères socio-économiques spatialisés pour l’attribution des aides communautaires. La pratique du zonage se décline ensuite à toutes les échelles, jusqu’aux périmètres de contrats entre les services de l’État et les collectivités et aux plans locaux d’urbanisme (PLU) des communes.

Ce type de catégorisation – plus encore que les précédents – est particulièrement délicat à traiter. Il s’appuie en effet sur un présupposé lourd de conséquences : on postule ici qu’il est possible d’appréhender des catégories de population par l’espace qu’elles occupent, par suite de quoi le législateur assigne des fonctions sociales et des règles d’usage, ou des priorités d’action, à une portion d’espace et donc, indirectement, à l’ensemble de ses habitants.

Ce postulat conceptuel, voire cette prise de risque, peut s’expliquer par la manière dont le droit appréhende le support même de ces catégorisations : le sol. En droit positif, le sol constitue en effet l’immeuble par excellence, fondement du droit de propriété, qui emporte la maîtrise du dessus et du dessous (articles 518 et 552 du Code civil). Cette approche conduit à envisager le sol comme une surface abstraite, simple support de l’organisation administrative et du droit de propriété, plutôt que comme une réalité sociale ou écologique complexe.

Cette conception juridique du sol en tant que bien immeuble rend alors possible une objectivation de l’espace et favorise sa mise à disposition pour des opérations de découpage, classement et affectation (Bouchema, 2024). Les zonages s’inscrivent ainsi dans cette logique, en assignant à chaque portion de territoire des fonctions spécifiques, au risque de simplifier la diversité des situations sociales et territoriales.

Risques et effets indésirables des zonages

Le débat de fond porte donc sur l’extension de l’espace au social. Ce n’est pas une controverse nouvelle en géographie, et les approches radicales ont déjà vivement débattu des effets indésirables et risques d’injustice que porte toute catégorisation sociale fondée sur l’espace, en particulier autour des périmètres de la politique de la ville (Vallée, 2022 ; Epstein, 2021 ; Kirszbaum, 2018). Pour certains, toute entrée par l’espace est même à révoquer en doute, tant elle est biaisée et porteuse de dangers, chaque individu ou groupe social ne pouvant se réduire à son lieu de vie (Veschambre, 2010). Pour d’autres, il s’agit d’une porte d’accès utile et nécessaire pour appréhender certains groupes sociaux, justement, à condition de ne pas croire que l’espace fait le social : il peut rendre visibles certains faits sociaux, voire amplifier des effets différenciateurs (Vant, 1986), mais le primat du social sur le spatial doit rester en tête de l’analyse (Séchet & Veschambre, 2006). De fait, les risques et limites sont nombreux :

• problème classique d’effet de seuil : à partir de quelle mesure détermine-t-on le territoire éligible à une mesure ? L’objectivation de critères politiques suscite toujours le débat, quand bien même l’arbitraire ne peut être évité ;

• problème d’effet de bord : tout zonage produit un report de ses effets d’une commune à l’autre, ou d’une parcelle à l’autre en limite de périmètre, comme cela a été démontré en limite de zone dite « tendue » (Daly, 2024), ou sur les périmètres d’encadrement des loyers – quoique ce dernier point soit plus débattu, tant le sujet est sensible à l’idéologie. Plus encore, la valeur des terrains peut s’en trouver affectée selon la position de ces derniers du « bon côté » d’un zonage (constructible ou non, reconnaissance ou non d’une exposition au risque, troubles de voisinage compensés ou non, etc.) ;

• illusions issues d’un effet de moyenne : tout territoire possède malgré tout une hétérogénéité relative parmi ses habitants. Ceci peut conduire à favoriser les plus aisés des ménages habitant dans une zone aidée. À l’inverse, des personnes précaires en territoire non prioritaire se retrouvent ainsi à l’écart des aides territorialisées ; d’où l’intérêt du primat permanent du social sur le spatial ;

• enfin, des effets secondaires peuvent être observés : tel Prométhée, les décideurs publics, en manipulant le territoire, jouent avec le feu. On croit pouvoir modeler l’espace par des différenciations dans les politiques publiques, mais les impacts sont très difficiles à anticiper dans les systèmes complexes que sont les territoires. Le constat est particulièrement valable dans le cas des opérations de rénovation urbaine, de protection du patrimoine ou d’amélioration de l’habitat, catalyseurs d’une gentrification pas toujours voulue ni bien maîtrisée (Van Criekingen, 2021 ; Chabrol et al., 2016 ; Clerval & Van Criekingen, 2012), ou de la mise en tourisme d’un territoire.

De fait, les contestations locales autour des périmètres d’aménagement du territoire et des zonages sont nombreuses et témoignent des sentiments d’injustice perçue ou d’arbitraire associés à la mise en œuvre d’une règle spatiale. Que l’on songe à la conflictualité environnementale autour des espaces naturels protégés, aux contraintes patrimoniales introduites par les mesures de protection des bâtiments historiques ou dans la délimitation des zones constructibles à l’échelle communale, voire aux quartiers prioritaires de la politique de la ville : chaque zonage offre prise à sa contestation.

L’intégration des zonages dans les documents d’urbanisme, tout particulièrement, fait fréquemment l’objet de recours devant les juges administratifs, tant les implications directes sont immédiates (droits à construire, normes bâtimentaires, typologie des usages, etc.). Le zonage se trouve régulièrement invalidé au motif d’une erreur manifeste d’appréciation4. Il est ainsi non seulement un instrument politique et technique émanant du pouvoir d’appréciation de l’autorité publique, mais aussi un objet juridique soumis à un contrôle de cohérence et de proportionnalité, révélateur de la complexité croissante de la « spatialisation du droit ».

Plus fondamentalement, un enjeu d’assignation spatiale

Cette contestation des zonages révèle surtout un problème de fond en ce que ces outils traduisent surtout les représentations sociales dominantes d’une époque et des acteurs qui les promeuvent. Ils sont donc éminemment relatifs dans leur détermination et/ou leur mise en œuvre.

La règlementation contre les dark stores sera ainsi plus efficace dans le 6^e arrondissement de Paris, très aisé, que dans d’autres zones urbaines, de même que l’application de règles de végétalisation ou de protection contre la densification urbaine varie selon la capacité d’organisation, l’influence politique et le capital social des populations concernées. Le zonage, parce qu’il est un outil spatial avant que d’être social, pose donc rapidement des problèmes d’équité et de justice socio-spatiale si l’on en néglige la dimension sociologique.

Il est toujours possible de tendre vers une forme d’universalisme en affinant la démarche au moyen d’une liste de critères socio-économiques la plus objective possible, il n’en demeure pas moins que la réduction du social à l’espace reste une utopie qui rappelle avec insistance la fragilité des solutions techniques face au poids du politique et à la diversité du réel.

Plus encore, cette apparence technique et rationnelle des zonages masque un biais sociologique qui occupe le cœur du débat géographique depuis plus d’un quart de siècle, et que l’on nomme le spatialisme.

Le spatialisme – ou déterminisme spatial – est, en effet, une assignation sociale par l’espace qui consiste à réduire un groupe social à une vision stéréotypique, donc abusivement simpliste, de ses comportements et caractéristiques socio-culturelles supposées du seul fait de son lieu de vie : « dis-moi où tu habites, je te dirai qui tu es », en quelque sorte. Il en va ainsi des quartiers prioritaires, déterminés par la politique de la ville depuis les années 1980, devenus répulsifs pour certains investisseurs ou employeurs qui en caricaturent les dysfonctionnements en les appliquant de manière systématique à l’ensemble des habitants de ces quartiers. Il en résulte des pratiques de discrimination sociale à l’adresse tout comme des logiques d’évitement. De même, l’espace rural subit un certain nombre de stéréotypes de lieu dont peuvent souffrir ses habitants, considérés à l’aune d’un supposé retard technologique voire d’un moindre niveau de formation. Tout zonage revient donc à dire à l’ensemble des habitants d’un lieu qu’ils sont en adéquation avec une seule et même vision programmatique, ce qui est évidemment sociologiquement réducteur, voire offensant.

Ce risque est désormais reconnu dans la législation française et constitue ainsi le 22^e critère de discrimination prohibé par la loi, au titre du Code pénal, article 225-1, §15. Pour autant, sa mise en évidence et – plus encore – sa condamnation par la procédure restent encore rares, tant la logique de discrimination s’exprime de manière implicite. L’assignation reste plutôt un impensé, puisqu’elle s’exprime par la médiation de l’espace et de ses formes, catégorie neutre en apparence.

Comment produire des zonages acceptables ?

Si les zonages sont à la fois une nécessité et un mal, comment aboutir à une démarche qui puisse être à la fois efficace et juste ? Quelques pistes conclusives peuvent être rappelées ici, en synthèse des différentes suggestions apparues au fil des communications de la présente journée d’étude.

Première piste : affiner les limites. Plutôt que de générer une limite unique et binaire, il s’agit de réfléchir en termes de gradient, de continuum, avec des degrés progressifs d’application dans l’espace. De même, il faut permettre des logiques de superposition, d’enclave, ou de « pastillage », à l’image de la démarche introduite dans le PLU bioclimatique de Paris en 2023. Un zonage n’a pas forcément besoin d’être uniforme ni d’un seul tenant ; il peut tenir compte de l’hétérogénéité réelle du territoire par le détail. On retrouve par exemple une telle logique dans l’évolution des zonages de catégorisation de l’urbain et du rural en France, depuis les années 1990 : plutôt qu’un simple binôme ville/campagne, les zonages d’étude successifs introduits par l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee), en dialogue avec les chercheurs spécialisés dans les études rurales, ont progressivement fait apparaître des catégories intermédiaires sous la forme de « couronnes périurbaines », de « zones à dominante rurale » incluant des petites villes, agissant en tant que pôles de services pour les campagnes ou, désormais, des zones de densité décroissante. Cette nuance concourt à réduire, au moins dans les grandes lignes, les représentations trop dichotomiques de l’espace.

Seconde piste, découlant de la première : monter en technicité. Ce besoin d’une lecture plus précise des territoires, plus attentive au terrain est désormais possible grâce au croisement entre les systèmes d’information géographique et les bases de données massives en accès ouvert. L’information ne fait plus défaut ; il s’agit surtout de la mettre correctement en œuvre, donc d’avoir une réflexion méthodologique fine, capable de justifier ses choix et d’évaluer aussi les risques induits par chaque option de zonage (déclassements, cibles prioritaires à ne pas manquer, etc.).

La technicisation excessive d’un zonage peut cependant ouvrir au risque d’un arbitraire – voire d’une manipulation politique – dès lors qu’une distance se crée entre un savoir savant, externe au territoire, et les citoyens. La troisième piste consiste donc à asseoir une négociation autour des catégories spatiales proposées, avec une prise en compte de l’avis des usagers comme des autres parties prenantes concernées par la mesure.

Une telle évolution a pu être constatée dans le passage des « zones ABF », soit le périmètre de 500 m de rayon autour d’un bâtiment classé monument historique dans lequel toute modification des formes et apparences urbaines nécessite d’autorité l’avis d’un architecte des bâtiments de France, à des périmètres plus concertés, les zones de protection du patrimoine architectural urbain et paysager (ZPPAUP), puis les aires de mise en valeur de l’architecture et du patrimoine (AVAP) et, depuis 2016, les sites patrimoniaux remarquables (SPR ; Gigot, 2020). Ces derniers zonages, affinés, reposent dorénavant sur une démarche locale, concertée, tenant compte des angles de visibilité et de la cohérence locale du bâti plutôt que d’un périmètre géométrique arbitraire.

Le coût du déploiement d’une telle ambition aménagiste pour l’État, désormais très contraint dans ses moyens budgétaires, conjugué à l’aporie d’une approche trop surplombante, voire au risque de redondance et de brouillage perceptif entre mesures, outils et périmètres, conduisent à une quatrième piste d’analyse : la décentralisation partielle de ces outils de gestion territoriale en faveur de l’échelon local. La complexité technique et le besoin de concertation précédemment identifiés aboutissent, de facto, à un glissement de fond de la mise en œuvre des zonages en direction de l’opérateur le plus à même d’en assurer la bonne gestion, en cohérence avec le principe européen de subsidiarité. Ce glissement s’observe depuis les lois de décentralisation de 1982-1983 en matière d’urbanisme, au bénéfice du bloc communal, mais aussi en matière de gestion de l’offre commerciale (commissions départementales), du développement économique, des transports (régions surtout) voire du logement. Les documents-clefs deviennent désormais les schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET), les schémas de cohérence territoriale (SCoT) et les PLU intercommunaux (PLUi), voire le futur document d’urbanisme unique introduit par la loi de simplification de l’urbanisme et du logement de 20256.

Il en va de même des zonages de l’action publique environnementale, qui ont peu à peu percolé du niveau national vers le local. Cette évolution s’est observée à de multiples titres : dès le tournant des années 2000, l’introduction d’un projet d’aménagement et de développement durables (PADD) dans les éléments constitutifs des PLU a visé à quantifier, maîtriser et réduire les impacts environnementaux des aménagements, obligeant ainsi les acteurs locaux à justifier toute mesure de développement au regard des impacts générés et au respect d’une logique d’évitement, de réduction ou de compensation (doctrine ERC). De même, à la suite des lois Grenelle I et II7, c’est aussi à l’échelon des PLU que doivent être traduits les objectifs de connectivité écologique via la « prise en compte » des trames vertes et bleues dans les zonages locaux (Durousseau & Billet, 2013 ; Debray, 2016). Enfin, les documents d’urbanisme sont aujourd’hui l’instrument d’expression de la doctrine du zéro artificialisation nette (ZAN), en intégrant à la fois la contrainte de réduction de moitié des terrains constructibles d’ici 2030 et les objectifs de bonne santé des sols (Doré, 2024 ; Chatelard & Cantuarias-Villessuzanne, 2024).

Les documents d’urbanisme, initialement conçus comme des outils de production urbaine, deviennent ainsi l’instrument d’une spatialisation de l’action publique locale en faveur de la transition écologique, en accord avec la préservation environnementale et la justice sociale. Dans cette perspective, le PLU va même jusqu’à être envisagé comme un « instrument d’atterrissage » (Latour, 2015) qui permet de « reconnecter le droit à la Terre » (Mialot, 2024), puisqu’il traduit une intention globale en une action locale.

Enfin, toujours par suite de la nécessaire marge de négociation dans l’instauration d’une règle de droit spatialisée, une dernière piste consiste à alléger la valeur prescriptive réglementaire des zonages en laissant une place croissante à la contractualisation et à la jurisprudence – donc à une formalisation du droit ex post, fondée sur les premiers retours d’expérience issus du terrain.

L’État, en tant que garant des lois, garde bien entendu le dernier mot ; cependant son rôle se recentre sur la prise d’initiative quant au bien-fondé de l’instauration d’un zonage, ainsi que d’un contrôle en légalité, qui demeure sa compétence régalienne. La mise en œuvre opérationnelle, quant à elle, revient alors aux autorités décentralisées et au juge administratif. La règle de droit fixe un cadre, mais ne règle pas tout, et permet ainsi une souplesse applicative en lien avec les contextes et demandes locales. Cette évolution jurisprudentielle du droit de l’urbanisme (Lafon, 1994 ; Rollin, 2015) n’est pas nécessairement le signe d’un affaiblissement de la doctrine ou du pouvoir central, mais bien la traduction d’une adaptation pragmatique du droit aux enjeux précédemment listés, à l’écoute de la finesse des territoires.