Zonage territorial

Mathilde Vignau

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Vignau, M. (2024). Zonage territorial. Repère biblio. Mis en ligne le 17 juin 2024, Cahiers ESPI2R, consulté le 18 juin 2024. URL : https://www.cahiers-espi2r.fr/1450

Le zonage territorial constitue l’un des principaux outils contemporains de l’aménagement du territoire. Il s’entend généralement comme : « […] une subdivision de l’espace urbain en secteurs que l’on distingue selon l’utilisation du sol qui y est permise ou souhaitée. » (Baud et al., 2008 : 583). Plusieurs chercheurs ont souligné son importance dans la planification territoriale des villes européennes au gré de leur construction. Prépondérant dans le cadre du droit de l’urbanisme français, le zonage territorial ne peut toutefois pas être exclusivement réduit aux délimitations et découpages physiques auxquels il renvoie. En effet, l’application d’un zonage a des répercutions variées dans des domaines parfois très différents (logement, économie, éducation, sécurité…). En France, le zonage territorial semble donc constituer un outil fondamental pour aménager le territoire mais reste également au cœur de nombreuses controverses dont les ressources académiques et institutionnelles se saisissent régulièrement.

Les essentiels

Si depuis la fin de la Première Guerre mondiale, le zonage territorial – à travers les plans d’urbanisme – s’est généralisé en France, le pays ne peut toutefois pas être considéré comme précurseur dans ce domaine. En effet, d’un point de vue historique, les premiers découpages induisant une nouvelle organisation territoriale fonctionnelle apparaissent en Italie au XVIIIe siècle. Par la suite, la détermination - via les plans d’urbanisme - des fonctions (industrie, commerce, logement…) et des règles autorisées sur des périmètres spécifiques, se développent en Allemagne, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni. En France, la loi Cornudet du 14 mars 1919 est la première qui impose aux villes d’au moins 10 000 habitants et habitantes de se doter d’un PAEE (Plan d’Aménagement, d’Embellissement et d’Extension), premier document d’urbanisme imposant un découpage fonctionnel du territoire afin de respecter des impératifs hygiénistes, archéologiques et esthétiques. Depuis lors, la notion de zonage territorial s’est densifiée et complexifiée pour englober entre autres, les ZAC (Zone d’Aménagement Concerté), les ZSP (Zone de sécurité renforcée), les ZUP (Zone à Urbaniser en Priorité) ou encore, les ZFU (Zone Franche Urbaine).

Les références suivantes permettent d’aborder ce sujet de manière générale sans entrer dans les spécificités propres aux nombreux exemples de zonages appliqués sur le territoire français et en considérant la notion à travers les questions plus larges de l’aménagement territorial et de la politique de la ville.

Anderson, A. (1998). Politique de la ville : De la zone au territoire. La Découverte, Paris. https://gallica.bnf.fr/ark:/12148/bpt6k48000548/f10.item

Baud, P., Bourgeat, S., & Bras, C. (2008). Dictionnaire de géographie, 4° édition. Hatier, Paris.

Davignon, J. (2014). Zonage. In N., Kada (éd.), Dictionnaire d'administration publique. Fontaine : Presses universitaires de Grenoble, 519-520. https://www.cairn.info/dictionnaire-d-administration-publique--9782706121371-page-519.htm

Desjardins, X. (2017). L’aménagement du territoire. Armand Colin, Paris.

Desjardins, X. (2020). Planification urbaine : La ville en devenir. Armand Colin, Paris. https://www.scholarvox.com/catalog/search/searchterm/Planification%20urbaine?searchtype=title

Merlin, P., & Choay, F. (1988). Dictionnaire de l’urbanisme et de l’aménagement. PUF, Paris.

Rolin, F. (2015). Le zonage en droit de l’urbanisme  : Instrument de gestion de l’espace ou de régulation sociale ? Droit et Philosophie, 7, 67‑78. https://droitphilosophie.com/article/lecture/le-zonage-en-droit-de-l-urbanisme-instrument-de-gestion-de-l-espace-ou-de-regulation-sociale-162

Terrier, C. (2005). Les découpages territoriaux : problèmes épistémologiques et méthodologiques. In V., Rey & T., Saint-Julien (2005). Territoires d’Europe – La différence en partage. ENS Editions, Lyon. https://books.openedition.org/enseditions/6645

Vieillard-Baron, H. (2009). Le zonage en question. Revue Projet, vol. 312, no. 5, 56-63. https://www.cairn.info/revue-projet-2009-5-page-56.htm

Dans cet article scientifique paru en 2009, le géographe français Hervé Vieillard-Baron offre une analyse introductive particulièrement claire sur la question du zonage territorial et son application dans les champs de l’aménagement et de l’urbanisme français. Ce travail souligne dans un premier temps la polyvalence de cette notion qui : « […] recouvre plusieurs acceptions et met sur le même plan une situation donnée (la répartition des zones), un instrument spécifique (le découpage du territoire) et son utilisation par différents types d’acteurs – que ce soit dans l’intérêt commun ou à des fins partisanes. » (Vieillard-Baron, 2009, p.56). En outre, l’auteur rappelle qu’en France, le zonage territorial représente l’une des principales attributions du pouvoir régalien centralisé (autrement dit, l’Etat) et qu’il peut faire référence aux cinq domaines distincts que sont : « l’application de la norme, la régulation, la prescription et ses différents volets répressifs, la protection et enfin, la dérogation au nom de l’équité. » (Op.Cit., p.57). La seconde moitié de l’article permet enfin de revenir sur les controverses qui existent toujours autour du zonage territorial et qui conduisent un certain nombre de chercheurs et chercheuses à s’interroger sur sa pérennité.

Le zonage territorial, une notion géo-juridique

Dans le contexte français, la notion de zonage territorial recouvre des déterminants géographiques et juridiques qui font écho aux ressources académiques traitant de la géographie du droit ou d’un droit territorialisé. Plusieurs travaux et réflexions scientifiques émergent à ce propos et les références suivantes constituent une base de travail particulièrement riche d’enseignements. Au-delà des nombreux apports théoriques véhiculés par l’approche géo-juridique, différentes problématiques subsistent, notamment d’un point de vue méthodologique. En effet, les deux disciplines adoptent généralement des méthodes distinctes qui peuvent contraindre l’émergence d’une convergence géo-juridique autour de la notion de zonage territorial.

Néanmoins, les sources suivantes témoignent de l’intérêt d’un tel croisement disciplinaire pour appréhender cette notion.

Bony, L. & Mellac, M. (2020). Introduction. Le droit : ses espaces et ses échelles. Annales de géographie, 2020/3, no. 733-734, 5-17. https://www.cairn.info/revue-annales-de-geographie-2020-3-page-5.htm

Boudet, J.-F. (2015). La géographie juridique. Recherche et limite d’une définition. In Développement durable & territoires, vol. 6, no. 1. https://journals.openedition.org/developpementdurable/10744

Blomley, N. K. (1994). Law, Space, and the Geographies of Power. Guilford Press, New York, Londres.

Forest, P. (2009). Géographie du droit. Epistémologie, développement et perspectives. Presses universitaires de Laval, Québec.

Forest, P. (2015). Vers une géographie du droit ? Pistes de réflexion. In Développement durable et territoires, vol. 6, no. 1. https://journals.openedition.org/developpementdurable/10800

Koubi, G. (2015). Construire des espaces en Droit. Des vocables empruntés à la Géographie. In Développement durable et territoires, vol. 6, no. 1. https://journals.openedition.org/developpementdurable/10768

Melé, P. (2008). Introduction : Territoires d’action et qualifications de l’espace. In C., Larrue & P., Melé (2008). Territoires d’action – Aménagement, urbanisme, espace. L’Harmattan, Paris.

Dans son introduction intitulée « Territoires d’action et qualifications de l’espace », le géographe français Patrice Melé met en perspective la notion de zonage territorial dans le cadre d’une approche géo-juridique. Ce texte permet à l’auteur de présenter le zonage territorial en affirmant que : « [c]es découpages sont aussi des processus d’identification, de nomination, de définition des qualités et valeurs d’ensemble spatiaux […]. L’espace ainsi qualifié est affecté à une fonction, à un usage, intégré dans une vision du monde fondant une politique publique ; il est le plus souvent doté d’une réglementation particulière. » (Melé, 2008, p.16). A travers cette citation, l’on retrouve une typologie reprise par d’autres auteurs, auteures et institutions : le zonage de savoir, le zonage d’intervention et le zonage de prescription. En outre, dans cette introduction, P. Melé revient sur plusieurs limites liées aux zonages territoriaux (périmètres incohérents et complexes, manque de stabilité ou de flexibilité des zones déterminées, imprécision des critères de délimitation…). En ce sens, l’auteur souligne une contradiction patente car, bien que de plus en plus souvent utilisés, les zonages territoriaux sont aussi de plus en plus critiqués. Enfin, en écho aux nombreux travaux portant tantôt sur l’émergence d’une géographie du droit, tantôt sur l’essor d’un droit territorial, les réflexions de P. Melé démontrent qu’il existe un lien entre le droit et la géographie autour de la notion de zonage. Cette dernière contribuerait grandement à densifier l’approche géo-juridique.

Melé, P. (2009). Pour une géographie du droit en action. In Géographie et cultures, vol. 72, 25-42. https://journals.openedition.org/gc/2199

Les controverses et débats autour du zonage territorial

Que l’on considère les sciences juridiques ou territoriales, un constat prévaut : le zonage suscite aujourd’hui de nombreux débats et soulèvent plusieurs controverses. Ces réflexions critiques sont abordées dans la littérature académique mais aussi et surtout institutionnelle. D’une manière générale, les débats soulevés concernent les trois types de zonages territoriaux précédemment identifiés. Ainsi, les zonages de savoir induisent des découpages territoriaux parfois lacunaires qui sont contestés et repensés. Les zonages d’intervention traduisent l’implication des pouvoirs publics et sont fréquemment remis en question du fait de la stigmatisation ou de la discrimination territoriale qu’ils peuvent engendrer. Enfin, les zonages réglementaires ou prescriptifs soulèvent d’importants conflits entre les usagers d’une même zone.

Les sources suivantes permettent de revenir sur les différents débats autour de la notion de zonage territorial, à la fois d’un point de vue général mais aussi en traitant plus précisément les zonages de savoir, d’intervention ou prescriptif.

Béhar, D. (2013). Les inégalités territoriales sont-elles solubles dans le zonage ? D’une géographie prioritaire à une géographie stratégique différenciée. In E., Laurent (2013). Vers l’égalité des territoires. Dynamiques, mesures, politiques. La Documentation française, Paris, 398‑412.

Le texte du géographe et urbaniste français Daniel Béhar est publié dans une ressource particulièrement intéressante. Il s’agit du rapport intitulé Vers l’égalité des territoires – Dynamiques, mesures, politiques, dirigé par l’économiste français Eloi Laurent et publié en 2013. Ce document permet de traiter la question des inégalités territoriales françaises en confrontant les points de vue d’experts, de scientifiques et d’élus. A ce titre, la contribution académique de D. Béhar offre un point de vue riche d’enseignements sur la notion de zonage territorial qui est ici mise en parallèle avec la notion d’inégalités. Pour l’auteur, en France, le zonage n’a pas bonne presse et il traduit des modalités d’actions publiques permettant de traiter des difficultés aussi variées que la reconversion industrielle des territoires, la désertification de l’espace rural ou encore l’exclusion sociale dans les quartiers urbains prioritaires. Or, le zonage ne permet pas de résoudre ces maux et tend parfois à les amplifier. L’auteur invite alors à « retourner les principes du zonage » (Béhar, 2013, p.409) pour : « […] passer d’une géographie prioritaire à une géographie stratégique différenciée. » (Op.Cit., p.410).

Bouba-Olga, O. (2021, mai). Qu’est-ce que le « rural » ? Analyse des zonages de l’Insee en vigueur depuis 2020. https://geoconfluences.ens-lyon.fr/actualites/eclairage/grille-densite-zonage-aires-urbaines-definition-rural

Bouron, J.-B., & Reveyaz, N. (2023, avril). Les aires urbaines en France en classe de troisième : Que faire de cet objet géographique aujourd’hui ? https://geoconfluences.ens-lyon.fr/informations-scientifiques/dossiers-thematiques/geographie-espaces-scolaires/geographie-a-l-ecole/aires-urbaines-france-troisieme

Cadoret, A., Darly, S., Kirat, T., & Lavaud-Letilleul, V. (2012). Conflits d’usage littoraux et intérieurs : Une géographie du contentieux de seconde instance dans le département de l’Hérault. In Norois. Environnement, aménagement, société, 225. https://journals.openedition.org/norois/4328

D’Alessandro, C., Levy, D., & Regnier, T. (2021). Une nouvelle définition du rural pour mieux rendre compte des réalités des territoires et de leurs transformations. La France et ses territoires, Insee Références. https://www.insee.fr/fr/statistiques/5039991?sommaire=5040030

Dumont, G.-F. (2012). Exclusif. Un meurtre géographique : La France rurale. Sherlock Holmes. Population & Avenir, 707(2), 3‑3. https://www.cairn.info/revue-population-et-avenir-2012-2-page-3.htm?ref=doi

Jeanneaux, P., & Perrier-Cornet, P. (2008). Les conflits d’usage du cadre de vie dans les espaces ruraux et la décision publique locale. Économie rurale. Agricultures, alimentations, territoires, 306. https://journals.openedition.org/economierurale/458

Laurent, E. (2013). Vers l’égalité des territoires. Dynamiques, mesures, politiques. La Documentation française, Paris.

Lussault, M., & Savidan, P. (dir. ). (2018). Justice spatiale. In Dictionnaire des inégalités et de la justice sociale. PUF, Paris.

Madec, P. & Rifflart, C. (2016). Politique de la ville : le zonage comme outil d’identification de la fracture sociale. Revue économique, 67, 443-462. https://www.cairn.info/revue-economique-2016-3-page-443.htm?ref=doi

Muis, A.-S. (2020). Le territoire saisit par le droit – Atelier des territoires session 6. In CITEGO. https://embed.api.video/vod/vi6AtkhXXMNiCnC1fOdSZf02

Pistre, P., & Richard, F. (2018, avril). Seulement 5 ou 15 % de ruraux en France métropolitaine ? Les malentendus du zonage en aires urbaines. https://geoconfluences.ens-lyon.fr/informations-scientifiques/dossiers-regionaux/france-espaces-ruraux-periurbains/articles-scientifiques/definition-espace-rural-france

Sueur, J.-P. (1998). Demain, la ville Tome 1, Rapport présenté à Martine Aubry, Ministre de l’emploi et de la solidarité. https://www.vie-publique.fr/rapport/25726-demain-la-ville-tomes-1-et-2-rapport-presente-au-ministre-de-lemplo

Le zonage territorial en immobilier : le cas des zones tendues et détendues

Au-delà de considérations générales en lien avec l’aménagement du territoire et les inégalités socio-spatiales qui peuvent en découler, la notion de zonage territoriale affecte précisément le secteur immobilier. Si cela est évidemment le cas des zonages réglementaires induisant une intervention des pouvoirs publics autour de la politique de la ville et des quartiers prioritaires, le cas des zones tendues et détendues, constitue également un exemple probant de ce point de vue. Les références suivantes permettent d’illustrer ce point.

Barois, B., Peres, R., Vignau, M., & Laussucq, F. (2021). Les zones détendues : Territoires oubliés porteurs d’attractivité territoriale. Politiques & management public, 1‑2(1‑2), 55‑75. https://www.cairn.info/revue-politiques-et-management-public-2021-1-page-55.htm

Cet article scientifique rédigé par plusieurs chercheurs et chercheuses du laboratoire ESPI2R, propose une analyse originale des zones dites détendues (celles où il n’existerait pas de tensions du point de vue du marché immobilier). Ce travail collectif et pluridisciplinaire (économie, sciences de gestion, urbanisme et droit), souligne les lacunes prégnantes dans le découpage territorial qui oppose les zones tendues aux zones détendues. En effet, ces dernières sont souvent mal représentées et considérées comme des zones dépourvues de dynamiques voire, d’intérêts. En mobilisant une pluralité de méthodes et notamment une classification ascendante hiérarchique, cet article démontre au contraire qu’il existe une pluralité de situations territoriales au sein des zones détendues. Un tel travail souligne par là-même, la faible précision de certains zonages territoriaux et les problématiques socio-économiques que cela peut engendrer.

Boluze, L. (2021). Zone tendue : définition et effets. Capital. https://www.capital.fr/immobilier/zone-tendue-1318203

Bonneval, L. (2018). Comprendre la hausse des prix de l’immobilier. Revue Projet, 364, 56-65. https://www.cairn.info/revue-projet-2018-3-page-56.htm?ref=doi

Bosvieux, J. (2011). Incitations fiscales à l’investissement locatif : succès quantitatif, ciblage imparfait. Regards croisés sur l'économie, 9, 162-171. https://www.cairn.info/revue-regards-croises-sur-l-economie-2011-1-page-162.htm?ref=doi

Da Cruz, N. (2018). Les « zones détendues » en logement, grandes oubliées de la loi Elan. Le courrier des maires et des élus locaux. https://www.courrierdesmaires.fr/article/les-zones-detendues-en-logement-grandes-oubliees-de-la-loi-elan.19507

Depraz, S. (2017). La France des marges : géographie des espaces « autres ». Armand Colin, Malakoff.

Desjardins, X. (2013). Politiques du logement et territoires. Acquis et perspectives pour la recherche. Rapport de recherche, PUCA. https://www.researchgate.net/publication/293452720_Politiques_du_logement_et_territoires_Acquis_et_perspectives_pour_la_recherche

Driant, J.-C. (2017). Les réformes du logement sous l’ère Macron : économies budgétaires ou changement de modèle ? Métropolitiques, 9 novembre 2017. https://metropolitiques.eu/Les-reformes-du-logement-sous-l-ere-Macron-economies-budgetaires-ou-changement.html

Gimat, M. & Halbert, L. (2018). Le logement social contraint à la rentabilité. Métropolitiques, 12 juillet 2018. https://metropolitiques.eu/Le-logement-social-contraint-a-la-rentabilite.html

Gimat, M. & Mondain, M. (2018). Concentrer la production de logements HLM dans les zones « tendues ». Implicites, opérationnalisation et réinterprétations d’un objectif politique. CIST2018 - Représenter les territoires / Representing territories. Collège international des sciences territoriales (CIST), Mar 2018, Rouen, France. 196-202. https://hal.science/hal-01854371/

Le Brun, P. (2022). Un soutien géographiquement inégal : la sélectivité spatiale des aides publiques à l’investissement immobilier résidentiel des ménages en France. Géographie, économie, société, 24, 43-68. https://ges.revuesonline.com/article.jsp?articleId=43040

Mondain, M. (2018). Les territoires détendus: nouvelle catégorie de la politique du logement social ? https://shs.hal.science/halshs-03799974/document#:~:text=de%20la%20politique%20nationale%20du%20logement,-Entre%202013%20et&text=En%202019%2C%20la%20d%C3%A9molition%20d,000%E2%82%AC%20par%20Action%20Logement

Ministère du logement et de la ville, (2008). Evaluation des dispositifs d’aide au logement locatif. https://www.vie-publique.fr/rapport/29699-evaluation-des-dispositifs-daide-linvestissement-locatif

Timbeau, X. (2015). Compétitivité et immobilier : la fausse route de l'OCDE. L'Économie politique, 65, 34-40. https://www.cairn.info/revue-l-economie-politique-2015-1-page-34.htm?ref=doi

Trannoy, A. & Wasmer, E. (2013). Comment modérer les prix de l'immobilier ?. Notes du conseil d’analyse économique, 2, 1-12. https://www.cairn.info/revue-notes-du-conseil-d-analyse-economique-2013-2-page-1.htm?ref=doi

Liens utiles

Gallica.bnf : Lien vers une recherche effectuée avec mot-clé « zonage » dans la banque de données numérisées de la plateforme en ligne gallica.bnf

Géoconfluences : Lien vers l’entrée « Zonage en aires d’attraction des villes » du glossaire du site académique Géoconfluences de l’ENS Lyon.

Géoportail de l’urbanisme : Lien vers le site gouvernemental permettant d’accéder aux principaux documents d’urbanisme en vigueur sur le territoire français.

Glossaire de l’immobilier : Lien vers le glossaire de l’immobilier, complété par les enseignants chercheurs et enseignantes chercheuses du laboratoire ESPI2R. La page « Z » renvoie vers plusieurs termes en lien avec la notion de zonage territorial.

Mathilde Vignau

Enseignante-chercheuse, département Urbanisme, laboratoire ESPI2R.

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