Les réglementations locales d’urbanisme sont des outils essentiels aux collectivités territoriales. Elles constituent l’ensemble des règles propres à un territoire donné qui permettent aux acteurs publics locaux (communes ou établissements publics territoriaux) d’encadrer et de contrôler l’usage du sol et des constructions afférentes sur ce territoire. Parmi ces réglementations locales, on peut citer comme exemples français le plan local d’urbanisme (PLU) ou, par certains de ses aspects, le plan climat air énergie territorial (PCAET)1.

Ces réglementations locales d’urbanisme encadrent la production de nouveaux logements et, par là même, l’offre de logements sur un territoire (c’est-à-dire la quantité de logements que les agents économiques sont disposés à vendre sur le marché) ; elles en sont donc un déterminant, que les économistes analysent. Comme le rappellent Gyourko et Molloy (2015), les économistes se sont concentrés sur deux points : quels sont les effets produits par les réglementations locales d’urbanisme, tant sur le marché immobilier que sur les équilibres d’un territoire ? Quels sont les facteurs qui poussent à les utiliser comme outils de contrôle de l’offre de logements ? Ces deux questions structurent ce Repère biblio.

Les travaux des économistes portent d’abord sur l’influence des réglementations locales d’urbanisme sur les prix et les quantités de logements produits. Selon la théorie économique, les règles d’urbanisme et les contraintes qu’elles imposent aux producteurs induisent non seulement une hausse des prix, mais également une réduction de la construction de logements nouveaux (Brueckner, 2009). Ces réglementations accroissent en effet le coût marginal de production des logements (c’est-à-dire le coût de production d’un logement supplémentaire), soit directement au travers des coûts et des temps administratifs, soit indirectement du fait des exigences architecturales et techniques (coefficient de biotope, limite maximale sur la hauteur des bâtiments, respect d’un certain style architectural) et des risques et incertitudes ex ante (rejet potentiel d’un permis de construire). Elles diminuent ainsi le bénéfice marginal net associé à la production d’un logement supplémentaire, ce qui non seulement incite les producteurs à réduire leur production mais également à augmenter leur prix, selon un mécanisme de marché classique. Plusieurs études économétriques tendent à valider ces résultats théoriques ; elles font observer de manière directe que les zones géographiques dont les réglementations locales sont les plus strictes se caractérisent par des prix élevés et une plus faible production de logements (Katz & Rosen, 1987 ; Quigley & Rosenthal, 2005), ou bien elles constatent une élasticité prix de l’offre plus faible dans les zones caractérisées par une réglementation stricte à la suite d’un choc exogène, c’est-à-dire que plus une réglementation est stricte et moins l’offre de logements s’accroît avec la hausse des prix (Saks, 2008 ; Hilber & Vermeulen, 2013). Notons toutefois que ces réglementations visent, dans certains cas, à réduire les coûts de congestion et les aménités liées à une zone géographique particulière. La hausse des prix serait alors la traduction d’une demande plus forte dans ces zones où les coûts de congestion sont plus faibles et l’espace plus attrayant, et non d’une offre contrainte par des coûts supplémentaires (voir par exemple Helsley & Strange, 1995).

En outre, les réglementations locales d’urbanisme exercent également une influence sur la structure des aires urbaines (étalement urbain, architecture, etc.), avec toutefois des variations en fonction du type de réglementation concernée. Les réglementations qui visent à limiter la densité de population dans certaines aires urbaines comme les centres-villes (limite du nombre de permis de construire délivrés, hauteur des bâtiments réglementée) contribuent à l’étalement urbain (Bertaud & Brueckner, 2005 ; Mills, 2005, Geshkov & DeSalvo, 2012). À l’inverse, des coûts administratifs et des taxes associées à la production de bâtiments tendent à encourager la construction de bâtiments à forte densité (Geshkov & DeSalvo, 2012), et donc des aires urbaines moins étalées et plus denses. Enfin, en altérant les prix comme le nombre de logements disponibles, les réglementations locales d’urbanisme ont un impact au-delà du marché du logement. L’accroissement des prix qui découle de réglementations strictes évince du marché une partie de la population dont les revenus ne permettent pas d’acquérir un logement (Ellickson, 1977, Gyourko et al., 2013), et tendent donc à accroître le revenu moyen d’une aire urbaine. La réduction de l’offre de logements induit également une population plus faible, et donc une offre réduite sur le marché du travail. Dans cette perspective, Saks (2008) trouve qu’en cas de choc exogène positif sur la demande de travail, les zones urbaines où l’offre de logements est strictement régulée se caractérisent par une élasticité prix de l’offre de travail plus faible. Enfin, signalons que l’influence de ces réglementations sur le bien-être global des résidents dans le périmètre de leur champ d’application reste encore ambiguë et complexe à déterminer.

Des travaux complémentaires ont permis, depuis plus de deux décennies, de déterminer les facteurs qui poussent à utiliser ces réglementations comme des outils de contrôle de l’offre de logements. Le premier de ces facteurs est la volonté des résidents de certaines aires urbaines, au travers de leurs représentants locaux, d’en restreindre le développement afin de protéger, voire d’accroître, la valeur foncière de leur propres biens immobiliers (Fischel, 2001 ; Ortalo-Magné & Prat, 2014). Ces recherches mettent également en avant les intérêts contraires entre les propriétaires et les locataires de logements. À l’inverse des propriétaires, les locataires ne cherchent pas, à travers les réglementations locales d’urbanisme, à protéger un investissement, et sont donc plus favorables à une réglementation de l’offre de logements souple, notamment parce que l’accroissement de logements réduit le montant des loyers. À cela s’ajoute un deuxième facteur, le contexte historique et géographique des aires urbaines sur lesquelles portent ces réglementations locales. Dans les aires géographiques contraintes, une réglementation stricte de l’offre de logements est l’un des outils qui permet de limiter les coûts de congestion et de préserver les aménités naturelles (Saks, 2008 ; Hilber & Rober-Nicoud, 2016). À l’inverse, les aires géographiques les plus productives ayant été les premières à se développer, ces zones historiquement plus densement peuplées tendent à admettre des réglementations de l’offre plus souples (Glaeser & Ward, 2009). Troisième facteur, l’émergence des réglementations locales sur l’offre de logements peut être un moyen pour contrôler le nombre et le types de résidents au sein d’une aire urbaine. Comme nous l’avons expliqué précédemment, une réglementation stricte permet d’attirer les individus disposant de hauts revenus et donc de dissuader ceux disposant de faibles revenus. Or, plus les résidents d’une ville ont de hauts revenus, plus les recettes issues de la fiscalité locale sont importantes. Dans cette perspective, les résidents d’une commune peuvent être incités à développer une réglementation particulièrement stricte afin d’attirer les individus les mieux dotés, et donc de maximiser les revenus fiscaux locaux – et par extension l’offre de biens publics locaux (Calabrese, Epple, & Romano, 2007).

Les essentiels

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Les effets des réglementations locales d’urbanisme sur l’offre de logements

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Dans cet article, Turner, Haughwout et van der Klaauw évaluent l’influence des réglementations locales d’urbanisme sur le bien-être de l’économie. Pour ce faire, les auteurs décomposent cette influence en trois effets :
• un “own-lot effect”, qui traduit le coût induit par des contraintes réglementaires pour le propriétaire d’une parcelle sur laquelle porte cette réglementation ;
• un “external effect”, qui traduit la valeur que génèrent des contraintes réglementaires pour les voisins de ce résident ;
• un “supply effect”, qui traduit la valeur générée par la rareté des terrains aménageables que crée la réglementation.
Ainsi, les auteurs peuvent non seulement évaluer les effets positifs comme négatifs, pour les résidents, liés à l’existence d’une réglementation stricte, mais également les comparer. Il ressort des analyses qu’une telle réglementation induit plus d’effets négatifs que positifs, tant pour la valeur des terrains que pour le bien-être de l’économie.

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Les facteurs qui tendent à utiliser les réglementations locales d’urbanisme comme outils de contrôle de l’offre de logements

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Suivant les principes posés par Fischer (2001), Ortalo-Magné et Prat développent un modèle dans lequel chaque agent économique doit réaliser trois choix : la localisation de sa résidence, la taille de celle-ci et le nombre de résidences produites par période (via un vote). À partir de ce modèle théorique, les auteurs montrent que, sous certaines conditions, les résidents d’une aire urbaine peuvent avoir intérêt à l’équilibre de restreindre l’offre de résidences à un niveau sous-optimal. En effet, ils acceptent d’acquérir un logement à un prix élevé car ils anticipent qu’une majorité des leurs vont s’opposer à une forte croissance urbaine, ce qui se traduit par des restrictions d’autorisations de produire des logements. La valeur de l’investissement que représente leur logement est ainsi garantie/protégée par la réglementation, malgré un prix élevé. En retour, ils sont incités à poursuivre cette stratégie électorale au cours du temps afin de protéger leur investissement. La formation de ce cercle vicieux produit in fine une réglementation locale stricte.

Pogodzinski, J. M., & Sass, T. R. (1994). The theory and estimation of endogenous zoning. Regional Science and Urban Economics, 24(5), 601-630.

Saiz, A. (2010). The geographic determinants of housing supply. The Quarterly Journal of Economics, 125(3), 1253-1296.

Dans cet article, Saiz détermine à l’aide de données générées par satellites la surface des terrains aménageables au sein de métropoles américaines. À partir de ces données, l’auteur parvient tout d’abord à montrer que le développement résidentiel est fortement freiné par les contraintes géographiques présentes sur un territoire (terrains abruptes, plan d’eau, etc.). Puis, il détermine l’élasticité de l’offre de logements comme une fonction des prix immobiliers, de la croissance démographique, des contraintes géographiques et des réglementations locales. Une aire urbaine dans laquelle il existe une forte croissance démographique et des prix élevés, et dont les contraintes géographiques sont fortes, aura donc une réglementation extrêmement stricte et par conséquent une offre de logements fortement restreinte. Ce faisant, Saiz établit la géographie physique d’une aire urbaine comme un facteur de l’émergence de réglementations locales d’urbanisme.

Wallace, N. E. (1988). The market effects of zoning undeveloped land: Does zoning follow the market? Journal of Urban Economics, 23(3), 307-326.