Introduction

Les matériaux rassemblés dans cette contribution sont issus d’une recherche menée dans le contexte wallon, dans le cadre de la Conférence permanente du développement territorial (CPDT). Cette recherche, titrée « Intensification et requalification des centralités pour lutter contre l’étalement urbain et la dépendance à la voiture » (Bottieau et al., 2020 ; Bernier et al., 2021a ; Blain et al., 2022), s’est inscrite dans la volonté du gouvernement wallon de limiter l’étalement urbain. En 2019, cette volonté des autorités wallonnes s’est traduite par la formalisation de l’objectif du zéro artificialisation nette (ZAN) à l’horizon 2050 ; cela dans le cadre de l’adoption du schéma de développement du territoire (SDT), c’est-à-dire le schéma stratégique prévu pour l’ensemble de la Wallonie. Précisons que, en dépit de son adoption officielle par le Gouvernement, la version 2019 du SDT n’est jamais entrée en application et que, à l’heure où nous écrivons ces lignes, le SDT wallon est en cours de révision.

L’objectif de notre contribution est de commenter deux blocages à la mise en œuvre effective de l’objectif ZAN. Il s’agit de la conceptualisation difficile de la notion d’artificialisation et de la problématique de l’indemnisation des servitudes d’urbanisme. Notons que ces deux blocages ne correspondent pas aux seuls freins à l’application du ZAN. En effet, il existe d’autres facteurs qui sont susceptibles d’entraver le déploiement effectif de cette stratégie. Nous pensons en particulier, d’une part, à la volonté des autorités locales de continuer à artificialiser pour poursuivre le développement ainsi que, d’autre part, aux grandes difficultés qu’éprouvent les aménageurs pour influencer les politiques sectorielles qui contribuent à alimenter l’étalement urbain (fiscalité, mobilité, développement économique…) (Halleux, 2012).

L’artificialisation des terres : une conceptualisation difficile

Approche fonctionnelle versus approche écologique

Depuis quelques années, la conceptualisation de la consommation de la ressource foncière à travers l’expression « artificialisation des terres » (land take en anglais) est à l’origine de débats ayant pour objet la compréhension et les limites de ce concept. Pour l’Agence européenne pour l’environnement (European Environment Agency, EEA), l’artificialisation des terres fait référence à un changement d’utilisation fonctionnelle des terres par lequel ces dernières sont retirées de leur état agricole, forestier ou naturel au profit de fonctions « urbaines », ce y compris des espaces verts tels que les parcs, les jardins ou les terrains de sport (EEA, 2006 ; EEA, 2023 ; Coszach et al., 2019).

Dans le champ de l’écologie, au moins deux cadres conceptuels utilisant le terme « artificialisation » préexistent à cette définition (figure 1). Le premier désigne la perte de qualité du sol (soil degradation) et le second désigne la perte de naturalité d’un écosystème (artificial ecosystems) (Vallauri et al., 2010 ; Guidoti, 2015). Sur la base de ces deux points de vue, l’agriculture intensive peut se révéler plus délétère que certaines fonctions urbaines. Cela explique pourquoi, telle qu’entendue par ces deux cadres conceptuels de l’approche écologique, l’artificialisation est imputable tant à l’agriculture qu’à l’urbanisation. À l’inverse, au sens de l’approche fonctionnelle, le recours au concept d’artificialisation des terres vise précisément la préservation des surfaces allouées à l’agriculture.

Figure 1. Différents concepts ayant en commun l’utilisation du terme « artificialisation » : une polysémie source de confusion

Réalisation : les auteurs.

En Wallonie, l’adoption en 2019 du schéma de développement du territoire (SDT) a défini l’artificialisation des terres comme « le processus par lequel des surfaces sont retirées de leur état naturel, forestier ou agricole ». Cette définition renvoie à la fois à l’utilisation qui est faite des terres et à leur occupation1. Sur la base de cette définition, les terres imperméabilisées2 – même à usage agricole (par exemple, un hangar agricole ou une serre dont le sol est revêtu d’une chape en béton) – sont d’office considérées comme artificialisées. De même, les infrastructures vertes urbaines, porteuses de services écosystémiques, sont considérées comme artificialisées au même titre que les terres imperméabilisées (figure 2).

Figure 2. Articulation entre les principales notions associées à l’artificialisation des terres

Adapté de Bottieau et al., 2020., p. 19. – Lepur, 2020.

La nécessité d’un suivi plus fin

La définition de l’artificialisation choisie par les autorités wallonnes pose question quant à la protection des espaces déjà considérés comme artificialisés et dédiés à une fonction « faible », à l’image des espaces verts urbains. De manière plus générale, afin de pertinemment appréhender les enjeux environnementaux, nous considérons que le suivi de l’artificialisation des terres doit faire l’objet d’analyses fines, selon une approche qui dépasse l’approche binaire (artificialisé versus non artificialisé) (Coszach et al., 2019). Cela devra notamment passer par la capacité à distinguer les divers processus de transformation des sols (imperméabilisation, compactage, pollutions, dépôts) associés aux divers processus d’intensification et de densification des milieux urbains.

Dans une optique écologique de limitation de l’artificialisation, il convient aussi de mettre en place des outils de suivi relatif à la compensation de l’artificialisation par une désartificialisation (recultivation). Ici encore, la sémantique pose un problème de confusion avec la renaturation des sols telle qu’envisagée dans le champ de l’écologie qui concerne tant la restauration des fonctionnalités biologiques des sols urbains que celle des sols à usage agricole. La désartificialisation implique généralement une renaturation des sols, éventuellement précédée d’une désimperméabilisation, mais elle désigne également la restitution des terres aux usages agricoles, forestier et d’espaces naturels. Outre le fait que la désartificialisation ne puisse s’envisager comme la création d’espaces verts urbains (considérés comme artificialisés), il conviendrait de définir des normes en termes de qualité et de pérennité des superficies désartificialisées (Bottieau et al., 2020).

Deux approches complémentaires peuvent ainsi être envisagées pour améliorer le suivi de l’artificialisation et sortir de l’approche binaire, généralement considérée comme réductrice (Fosse, 2019). D’une part, l’approche qualitative, à travers une typologie des terres artificialisées et non artificialisées basée à la fois sur l’utilisation des terres et sur leur occupation, permet d’appréhender de manière simple la diminution de potentiel pour la biodiversité et la perte de services écosystémiques au fur et à mesure que l’on évolue vers des terres artificialisées et imperméabilisées (figure 3). Cette approche permet de suivre les mutations d’une façon plus précise que par une simple différenciation entre terres artificialisées d’une part et terres non artificialisées d’autre part. À titre d’exemple, la perte de terres destinées à l’agriculture peut s’opérer par leur artificialisation, mais également par leur utilisation pour d’autres usages non artificialisés. Par ailleurs, la désartificialisation conduit rarement à la restauration d’un sol à usage agricole. Plus généralement, cela suppose de recréer des espaces naturels ou forestiers qui ne nécessitent pas la restauration d’un sol fertile et propre à la mise en culture. Cette approche peut également être utilisée pour le suivi de l’imperméabilisation des sols et de la végétalisation au sein des terres artificialisées, de manière à différencier celles-ci qualitativement et à rendre compte de l’importance de ces problématiques liées à l’artificialisation.

D’autre part, l’approche quantitative met en évidence que, loin d’être un concept à part entière, l’artificialisation des terres est associée à une combinaison de différentes variables telles que le degré d’imperméabilisation des sols, la densité bâtie, le coefficient de biotope par surface3 ou le degré de pollution des sols. Il s’agit alors de mesurer et de suivre ces variables séparément afin de déterminer un certain « degré d’artificialisation » des terres. Ceci doit permettre de différencier, au sein des terres artificialisées, les principaux enjeux qui les concernent et ainsi quantifier l’importance de ces derniers.

Figure 3. Exemples d’approche quantitative basée sur des indicateurs d’occupation et d’utilisation des sols et d’approche qualitative basée sur une typologie des terres artificialisées et non artificialisées

Réalisation : les auteurs.

Le rezonage ou comment gérer la surabondance de l’offre foncière ?

Une problématique très wallonne

Le plan de secteur est l’instrument le plus important du système de l’aménagement wallon. Pour l’ensemble de la Wallonie, il existe 22 plans de secteur qui couvrent l’entièreté du territoire à travers un zonage règlementaire. Les plans de secteur ont été réalisés durant les décennies 1960, 1970 et 1980. Il en a résulté un zonage avec une surabondance en terrains constructibles (Halleux et al., 2002). Actuellement, pour l’ensemble de la Wallonie, l’offre foncière vierge destinée à l’urbanisation résidentielle est estimée à 54 600 hectares (ha) (Brunet & Vesentini, 2022). Cela correspond approximativement à 15,7 ha pour 1 000 habitants. À titre de comparaison, les territoires voisins de la Wallonie, tels que la Flandre ou le Grand-Duché de Luxembourg, présentent des taux d’offre foncière environ trois à quatre fois inférieurs (tableau 1). Cette abondance de l’offre foncière est par ailleurs plus élevée dans les communes éloignées des centres urbains que dans les communes proches de ceux-ci. Associée à une taille de parcelles souvent élevée et à une organisation des zones à bâtir « en ruban », le long des axes routiers existants, cette offre foncière se traduit par une dispersion importante de l’artificialisation. En termes de superficie par habitant, les tissus urbains seraient ainsi deux à trois fois plus étendus en Wallonie (626 m²/hab.) qu’aux Pays-Bas (196 m²/hab.), en Allemagne (282 m²/hab.) ou en France (348 m²/hab.) (Vandermeer & Halleux, 2013).

Tableau 1. Comparaison des taux de disponibilité foncière, de la population et de la croissance moyenne annuelle relative de la population de différents pays ou régions

	Années	Terrains constructibles non bâtis (ha)	Population	Taux de disponibilité (ha/1000 hab.)	Croissance moyenne annuelle relative de la population ( %)
Belgique, Wallonie	2016	56 460	3 602 206	15,7	0,49
Belgique, Flandre	2016	29 344	6 477 804	4,5	0,60
Grand-duché de Luxembourg	2015	2719	590 700	5,1	2,46
Allemagne, Rhénanie-Palatinat	2015	6000	4 052 803	1,5	0,11
Allemagne, Rhénanie-du-Nord Westphalie	2015	19 043	17 890 100	1,1	0,39
Suisse	2017	27 960	8 431 702	3,3	1,19

Sources : Direction de l’aménagement régional, 2018 ; Statbel, 2016 pour la Wallonie – Departement Omgeving, 2016 ; Statbel, 2016 pour la Flandre – Observatoire de l’habitat, 2015 ; STATEC/CTIE, 2018 pour le Luxembourg – Lagemann, 2016 ; Rheinland-Pfalz Statistisches Landesamt, 2016 pour la Rhénanie-Palatinat – Osterhage, Eichhorn, & Rönsch, 2015 ; Information und Technik Nordrhein-Westfalen, 2016 pour la Rhénanie-du-Nord Westphalie – Giezendanner & Maurer Weisbrod, 2017 ; Statpop, 2017 pour la Suisse.

Adapté de André et al., 2018, p. 119.

Si les facteurs à l’origine de l’artificialisation des terres et de l’étalement urbain sont multiples (Halleux et al., 2002 ; Halleux, 2012 ; André et al., 2018), il semble évident que l’abondance de l’offre foncière vierge ne facilite pas la lutte contre ces deux processus. Il faut par ailleurs noter qu’une part importante de l’artificialisation en Wallonie se situe en dehors du foncier urbanisable. En effet, pour une consommation des sols estimée à 12 km² par an (sur la base de la consommation observée entre 2012 et 2017), 40 % de cette consommation concernent des superficies considérées comme non urbanisables (Lorquet et al., 2020). Ceci s’explique notamment par le fait que les jardins empiètent régulièrement sur des terrains affectés à l’agriculture mais également par le fait que les parcelles agricoles bâties, parfois de grandes superficies, sont comptabilisées comme entièrement artificialisées bien que les bâtiments n’en occupent qu’une partie restreinte.

Face à ces constats, la réduction de l’offre foncière urbanisable représente une condition sine qua non à la limitation de l’artificialisation. En Belgique, le rezonage (ou downzoning en anglais), soit la transformation d’une zone destinée à l’urbanisation en zone non destinée à l’urbanisation, implique légalement une obligation d’indemniser les propriétaires des parcelles qui subissent une moins-value liée à ce changement d’affectation (Lacoere et al., 2023). Les coûts pour les finances publiques ont été estimés pour la Flandre entre 6,8 et 31,5 milliards d’euros selon les modalités de mise en œuvre (Taskforce bouwshift, 2021). Pour la Wallonie, bien qu’aucune estimation n’ait été entreprise, il est probable qu’une réduction de l’offre excédentaire entraînerait des coûts d’indemnisation des mêmes ordres de grandeur. En effet, bien que la valeur du foncier soit environ trois fois moins élevée en Wallonie qu’en Flandre, la superficie totale des terrains constructibles y est 2,5 fois plus étendue.

Réduction de l’offre foncière sans indemnisation

La recherche synthétisée dans cette contribution a étudié les dispositions prévues par le Code du développement territorial wallon (CoDT) qui permettent de préserver le territoire non artificialisé affecté en zone destinée à l’urbanisation sans nécessiter d’indemnisation (Defer et al., 2022). Précisons que cette analyse a uniquement porté sur la partie francophone de la Wallonie. En effet, depuis janvier 2021, la Communauté germanophone a acquis la compétence de l’aménagement du territoire.

Le propriétaire du fonds ne peut prétendre à une indemnisation qu’à condition que le bien soit riverain d’une voirie « suffisamment équipée » et qu’il soit « apte » à recevoir des constructions. Sur la base de ces critères, les terrains vierges qui pourraient être protégés de l’artificialisation sans nécessiter d’indemnisation ont été représentés cartographiquement en vue de quantifier leur importance. L’exercice a été limité aux terrains destinés à la fonction résidentielle, qui représentent à eux seuls près de 70 % de la croissance des terrains artificialisés depuis 1985 (Brunet & Vesentini, 2022).

Pour la question de l’équipement de la voirie, un examen de la jurisprudence a permis de déterminer deux critères indispensables pour considérer qu’une voirie est équipée : d’une part, l’équipement à la fois en eau et en électricité et, d’autre part, le revêtement solide de la voirie. Ces conditions étant cumulatives, on peut considérer que les voiries qui sont soit non carrossables, soit non pourvues en eau, soit non pourvues en électricité, ne sont pas admises comme étant suffisamment équipées. L’équipement des voiries en eau et en électricité a pu être appréhendée grâce aux données de localisation des réseaux souterrains obtenues auprès des principales sociétés de distribution de Wallonie. Faute de données disponibles, le revêtement solide des voiries n’a malheureusement pas été pris en compte. Les terrains ont été considérés comme équipés dès lors qu’ils étaient situés à moins de dix mètres d’une voirie suffisamment équipée. Le critère d’absence d’équipement en eau ou électricité concerne environ 21 000 hectares parmi les 56 460 hectares à la fois non bâti et constructibles au plan de secteur (figure 4).

Figure 4. Gisements fonciers disponibles concernés par l’absence d’équipement en eau ou en électricité

Reproduit de Defer et al. (2022), p. 24.

Quant à l’aptitude d’un bien à recevoir des constructions, elle renvoie aux risques et contraintes qui peuvent être invoqués par l’autorité compétente pour refuser un permis d’urbanisme. Il s’agit principalement de l’exposition à un risque naturel tel que l’inondation, l’éboulement d’une paroi rocheuse, le glissement de terrain ou encore les phénomènes karstiques4, ainsi que de la situation au sein ou à proximité d’une aire protégée par la loi du 12 juillet 1973 sur la conservation de la nature (réserve naturelle, site Natura 2000, zones humides d’importance biologique).

Concernant l’aléa d’inondation, le CoDT ne précise pas le niveau de risque qui doit être compris comme donnant lieu à une absence d’indemnisation en cas de changement d’affectation. Dès lors, le choix limitatif a été posé de ne considérer que le niveau d’aléa d’inondation élevé, correspondant aux zones où le risque d’inondation par débordement de cours d’eau présente une récurrence inférieure à dix ans. Notons que cette cartographie ne prend pas en compte les risques d’inondation liés au ruissellement, qui sont bien plus aléatoires. La superficie totale des gisements fonciers disponibles concernés par l’aléa d’inondation élevé par le débordement est de 926 ha (figure 5).

Figure 5. Gisements fonciers disponibles concernés par un aléa d’inondation élevé

Reproduit de Defer et al. (2022), p. 20.

La problématique concernant les phénomènes karstiques souffre de la même difficulté que celle identifiée pour l’aléa d’inondation. En effet, le CoDT ne définit pas de seuil à partir duquel le risque justifie une absence d’indemnisation. Le choix a donc été fait de limiter l’analyse aux zones soumises à des contraintes karstiques fortes au sein desquelles le risque d’effondrement est considéré comme important et justifie l’interdiction de construire. Ces zones ont été délimitées en raison d’une densité élevée de phénomènes karstiques répertoriés (Kaufmann, 2000) ou en raison de la probabilité d’un effondrement lié à la présence de galeries souterraines. La superficie concernée est de 53 ha (figure 6).

Figure 6. Gisements fonciers disponibles concernés par le risque karstique fort

Reproduit de Defer et al. (2022), p. 20.

Pour ce qui concerne les aires protégées, le CoDT ne donne pas de précision sur la notion de « proximité » à ces sites comme critère donnant lieu à une absence d’indemnisation. Les traitements ont donc été limités aux terrains inclus dans ces aires protégées. L’estimation de la superficie totale des gisements fonciers disponibles concernés par un site de « conservation de la nature » est de l’ordre de 1 400 ha (figure 7).

Figure 7. Gisements fonciers disponibles concernés par au moins un des critères de « conservation de la nature »

Reproduit de Defer et al. (2022), p. 21.

Au total, environ 42 % des disponibilités foncières actuelles peuvent être rezonées sans nécessité d’indemnisation. Il faut toutefois noter qu’il n’est pas forcément opportun de rezoner l’ensemble de ce potentiel en vue de limiter l’artificialisation. Dans une optique de lutte contre l’étalement urbain, il peut apparaître pertinent de développer les terrains constructibles situés au cœur des centralités qu’il convient de densifier. Une approche au cas par cas, centrée sur les besoins locaux, est donc à privilégier pour décider du sort de ces terrains constructibles.

Effets de la réduction de l’offre foncière sur l’accessibilité financière au logement

La recherche que nous synthétisons s’est également intéressée aux effets d’un rezonage massif sur l’accessibilité financière au logement. De manière générale, le prix des biens immobiliers est impacté par l’offre. Plus précisément, sur la base des lois de l’offre et de la demande, il faut s’attendre à ce qu’une réduction de l’offre foncière engendre une augmentation des prix. Cela semble d’autant plus probable que le secteur de la construction est marqué par une certaine inélasticité de l’offre, correspondant à l’incapacité de développer rapidement une offre en logements susceptible de rencontrer la demande (Cavailhes, 2018).

Différentes études confirment qu’une réduction de l’offre foncière, via la volonté de limiter l’artificialisation, peut bel et bien conduire à une hausse des coûts du logement et à une exacerbation des problèmes d’abordabilité, déjà très présents dans les grandes agglomérations (Cavicchia, 2021 ; Debrunner & Hartmann, 2020 ; Bibby et al., 2021). En Angleterre, les politiques de promotion de la ville compacte ont ainsi conduit à la densification des quartiers populaires et à une dégradation des conditions de logement pour les populations les moins favorisées (Bibby et al., 2021). En Suisse et en Norvège, les politiques limitant la disponibilité des terrains urbanisables ont entraîné une hausse des coûts du logement, renforçant ainsi les difficultés d’accès à un logement abordable pour les ménages à faibles et moyens revenus dans la plupart des centres-villes (Nebel et al., 2017 ; FOH, 2016 in Debrunner & Hartmann, 2020 ; Cavicchia, 2021).

En conséquence, limiter l’artificialisation par le rezonage nécessiterait de développer de nouvelles pratiques de promotion du logement abordable, basées sur la mise en œuvre d’une combinaison variable d’instruments de la politique du logement et de l’aménagement du territoire (Bernier et al., 2021b). On peut notamment citer l’importance des aides à la pierre et à la personne ainsi que l’opportunité d’inclure des logements aidés dans les projets immobiliers (zonage inclusif). Dans le cas où l’offre foncière serait limitée par des politiques volontaristes en matière d’arrêt de l’artificialisation, il apparaît aussi de plus en plus essentiel que le secteur public régule mieux les marchés du logement par des politiques foncières plus actives, visant notamment à une meilleure valorisation du foncier public.