Depuis 2007, plus de la moitié de la population mondiale réside en milieu urbain (United Nations, 2012). Cette urbanisation croissante a placé la question de la gouvernance urbaine au cœur des réflexions sur l’aménagement du territoire et le développement des villes. La gouvernance peut être définie comme « les processus, les structures et les mécanismes par lesquels les ressources ou les affaires d’une entité sont contrôlées et gérées » (Ajeeb, 2024, p. 69). Cette définition dépasse le seul cadre institutionnel en intégrant la diversité des acteurs, des interactions et des mécanismes de régulation qui structurent la fabrique urbaine.

On considère aujourd’hui un prolongement de cette conception dans l’essor des critères environnementaux, sociaux et de gouvernance (ESG). Conçus initialement pour l’analyse extrafinancière des entreprises, ces critères se sont progressivement étendus aux champs de l’aménagement et du développement urbain. Le pilier « gouvernance » renvoie notamment à des questions centrales telles que : quels acteurs participent à la décision ? Selon quels processus les choix sont-ils élaborés ? Avec quel degré de transparence et dans l’intérêt de quelles parties prenantes ?

Ce Repère biblio propose des clés de lecture pour comprendre l’émergence de la notion de gouvernance urbaine, les débats qui entourent sa définition, ainsi que la diversité de ses modalités. Il examine ensuite comment le numérique, la transition écologique et la participation citoyenne viennent aujourd’hui faire basculer ses équilibres, avant de mettre en perspective la manière dont les critères ESG contribuent à renouveler les approches de la gouvernance dans le champ de l’aménagement et des projets urbains.

De kubernân à la gouvernance urbaine : généalogie d’un concept

Le terme « gouvernance » trouve son origine dans le grec ancien kubernân, qui signifie « piloter un navire ou diriger un char ». Platon mobilise déjà ce terme pour désigner l’organisation de la vie collective. Gouverner, c’est ainsi savoir tenir un cap, arbitrer entre des intérêts divergents et coordonner les acteurs autour d’un objectif commun. Avec l’apparition de l’État moderne, les notions de gouvernement et de gouvernance se différencient progressivement. Le gouvernement est lié à l’exercice hiérarchique du pouvoir et à l’action des institutions étatiques, tandis que la gouvernance désigne plus largement les processus associant l’ensemble des acteurs participant à la prise de décision collective (Canet, 2004).

Le concept trouve ensuite un écho important dans le champ économique, notamment à travers les travaux de Williamson (1975) et d’Ostrom (1990). D’après Williamson, les transactions économiques peuvent être coordonnées selon différents modes d’organisation fondés sur l’arbitrage entre le marché et la hiérarchie organisationnelle. Ostrom, quant à elle, propose une troisième voie entre le marché et la hiérarchie organisationnelle : l’action collective. Elle montre que des communautés peuvent élaborer leurs propres règles et institutions pour gérer collectivement des biens communs. Ce triptyque marché/hiérarchie/action collective demeure une grille de lecture essentielle pour analyser les différents modes de gouvernance des ressources urbaines et environnementales.

À partir des années 1990, le terme « gouvernance » connaît un nouvel essor dans le domaine du développement international. L’expression « bonne gouvernance » est mobilisée par les institutions financières internationales, notamment la Banque mondiale, pour désigner les principes d’un processus politique durable. Initialement appliqué à l’échelle nationale, le concept de la gouvernance s’étend progressivement à d’autres niveaux : mondial, régional et local. La gouvernance locale trouve son équivalent à l’échelle de la ville dans le concept de gouvernance urbaine (Ajeeb, 2024, p. 70).

Parler de gouvernance urbaine, c’est changer de regard sur la ville : on ne la pense plus comme un simple objet géré « d’en haut » par la seule autorité municipale, mais comme le résultat d’interactions, de négociations et de coopérations entre une pluralité d’acteurs. Le Galès (1995) décrit ainsi le passage d’un « gouvernement des villes », centré sur l’action municipale, à une « gouvernance urbaine » qui associe élus, habitants, entreprises et institutions à différentes échelles.

Deux grandes logiques peuvent être distinguées dans les processus de décision. La gouvernance par le bas (bottom up), plus participative, cherche à élargir la décision en donnant davantage de place aux citoyens et aux acteurs locaux. À l’inverse, la gouvernance par le haut (top down) repose sur une décision davantage centralisée, portée par un nombre restreint d’acteurs et de dirigeants.

Ajeeb, M. (2024). G. Gouvernance. Dans J. Blain & L. Brown (dir.), Les grandes notions de l’urbanisme pour les métiers de l’immobilier (p. 79-87). Dunod.

Canet, R. (2004). Qu’est-ce que la gouvernance ? Conférences de la Chaire MCD – mars 2004 .

Le Galès, P. (1995). Du gouvernement des villes à la gouvernance urbaine. Revue française de science politique, 45(1), 57-95. DOI : 10.3406/rfsp.1995.403502

Ostrom, E. (1990). Governing the commons: The evolution of institutions for collective action. Cambridge University Press.

United Nations (2012). World urbanization prospects: The 2011 revision.. Department of Economic and Social Affairs, Population Division.

Williamson, O. E. (1975). Markets and hierarchies: analysis and antitrust implications: a study in the economics of internal organization. The Free Press.

Gouvernance urbaine : quatre façons classiques de gouverner la ville

Comment une ville est-elle gouvernée ? Qui participe à la prise de décision, avec quels objectifs, et selon quelles modalités ? Pour répondre à ces questions, Pierre (1999) propose une typologie de quatre modèles de gouvernance urbaine, construite à partir de quatre dimensions : les acteurs impliqués, les objectifs poursuivis, les mécanismes mobilisés et les résultats obtenus. Ces modèles ne constituent pas des catégories figées : ils peuvent se combiner, évoluer dans le temps et varier selon les contextes urbains.

La gouvernance managériale s’inscrit dans la logique de la nouvelle gestion publique. Il s’agit de gérer la ville comme une organisation, en privilégiant avant tout l’efficacité, la performance et la maîtrise des coûts. Elle s’appuie notamment sur la sous-traitance et sur des modes de gestion inspirés du secteur privé. Ce mode de gouvernance laisse une place plus limitée aux élus dans la conduite de l’action publique.

La gouvernance corporatiste repose sur l’idée d’une démocratie locale participative, fondée sur une large représentation des intérêts et la recherche d’un consensus social. Son objectif est de trouver, à force de négociations et de discussions, un terrain d’entente entre les différents intérêts présents sur le territoire, en vue d’une distribution concertée des biens collectifs. Elle s’appuie ainsi sur une action conjointe entre acteurs publics et privés – comme l’ont montré, dans le contexte scandinave, les travaux de Hernes et Selvik (1983) ainsi que ceux de Villadsen (1986).

La gouvernance favorable à la croissance est le modèle le plus emblématique de la gouvernance urbaine contemporaine. Dans ce modèle, la ville adopte une posture entrepreneuriale : elle mobilise différents leviers afin de soutenir le développement économique et de renforcer l’attractivité du territoire. Selon Pagano et Bowman (1995), cette stratégie s’appuie sur des mécanismes conformes au marché tels que la planification urbaine, le développement des infrastructures ou la construction d’un marketing territorial afin d’attirer les investissements. Ce modèle repose également sur une coopération étroite entre acteurs publics (État, collectivités territoriales) et acteurs privés (entreprises, experts) afin d’attirer les investissements et de renforcer la compétitivité locale. Parkinson (1990), à travers le cas de Liverpool, met en évidence le rôle des coalitions public-privé dans la structuration des stratégies de régénération urbaine et de développement local.

La gouvernance urbaine fondée sur le bien-être des citoyens place la protection sociale et la satisfaction des besoins collectifs au cœur de l’action publique. Elle concerne en particulier les villes confrontées au déclin économique et à une forte dépendance aux ressources publiques. Pour Pierre (1999), les cas typiques sont ceux des anciennes régions industrielles d’Europe occidentale et d’Amérique du Nord, prises dans un cycle d’État passif et d’économie locale stagnante. Selon Parkinson (1990), il s’agit des villes fortement dépendantes de l’État, avec des flux de capitaux provenant essentiellement du système de protection sociale.

Arts, W., & Gelissen, J. (2002). Three worlds of welfare capitalism or more? A state-of-the-art report. Journal of European social policy, 12(2), 137-158. DOI: 10.1177/0952872002012002114

Hernes, G., & Selvik, A. (1983). Local corporatism. In S. Berger (ed.), Organizing interests in Western Europe: Pluralism, Corporatism, and the Transformation of Politics (p. 103-119). Cambridge University Press.

Pagano, M. A., & Bowman, A. O’M. (1995). Cityscapes and capital: The politics of urban development. Johns Hopkins University Press.

Parkinson, M. (1990). Leadership and regeneration in Liverpool: Confusion, confrontation, or coalition? In D. R. Judd & M. Parkinson (eds.), Leadership and urban regeneration: cities in North America and Europe (p. 241‑257). Sage Publications.

Pierre, J. (1999). Models of urban governance: The institutional dimension of urban politics. Urban affairs review, 34(3), 372-396. DOI: 10.1177/10780879922183988

Villadsen, S. (1986). Local corporatism? The role of organisations and local movements in the local welfare state. Policy & Politics, 14(2), 247-266. DOI: 10.1332/030557386782628217

Cette typologie des modes de gouvernance urbaine – managériale, corporatiste, favorable à la croissance et fondée sur le bien-être des citoyens – constitue une grille de lecture utile pour comprendre les différents équilibres entre acteurs, objectifs et modes d’action. Elle permet d’interroger la manière dont les critères ESG reconfigurent ces équilibres entre performance économique, exigences sociales et environnementales, et légitimité de la décision.

Enjeux contemporains de la gouvernance urbaine 

Au-delà de cette typologie classique établie par Pierre (1999), la gouvernance urbaine est actuellement reconfigurée par trois grandes dynamiques. D’abord, le numérique et les plateformes font entrer de nouveaux acteurs dans la gestion et la coordination des services urbains. Ensuite, la transition écologique impose de penser les décisions urbaines sur le long terme, notamment face aux enjeux climatiques et à la préservation de la biodiversité. Enfin, la participation citoyenne occupe une place croissante, portée par la volonté d’associer davantage les habitants aux décisions qui concernent leur territoire.

Ce premier basculement numérique trouve un ancrage important dans les travaux de Meijer et Bolívar (2016). Selon eux, la gouvernance d’une ville intelligente ne repose pas uniquement sur le déploiement d’outils numériques. Elle suppose également de mobiliser les compétences humaines et d’associer les différents acteurs du territoire. Le numérique représente ainsi un enjeu d’organisation autant que de technologie. Il transforme les modalités de coopération entre acteurs publics, privés et citoyens, ainsi que la circulation de l’information et les processus d’élaboration des décisions urbaines.

Près de dix ans plus tard, Haveri et Anttiroiko (2023) prolongent cette réflexion. Ils montrent que les plateformes urbaines – applications de mobilité, portails citoyens ou outils de gestion des services publics locaux – ne constituent plus de simples supports techniques, mais peuvent devenir un véritable mode de gouvernance. Ces plateformes reconfigurent les relations entre les acteurs de la ville en transformant les modalités de coordination, de circulation de l’information et de prise de décision.

La deuxième dynamique concerne la transition écologique. Elle déplace l’analyse vers les enjeux environnementaux et la durabilité des territoires. De Godoy Leski et Sahraoui (2023) analysent ainsi la gouvernance métropolitaine à travers le prisme des temporalités socioécologiques. Ils confrontent l’échéancier plus long de la préservation de la biodiversité aux rythmes plus courts de l’action publique. Leurs travaux mettent en lumière une difficulté majeure pour les acteurs métropolitains : concilier l’horizon long des enjeux écologiques avec les périodes courtes des mandats électoraux et des choix budgétaires.

La troisième dynamique porte sur la place croissante accordée à la participation citoyenne. Cadiou et al. (2024) étudient cette évolution à l’échelle des métropoles françaises. Ils montrent que la création de ce nouvel échelon de décision transforme les pratiques de participation. Les élus cherchent de nouvelles façons d’associer les citoyens, tandis que les associations et collectifs locaux doivent adapter leurs modes d’action pour faire entendre leur voix à une échelle plus large. La participation devient ainsi une dimension importante de la gouvernance métropolitaine et un enjeu de légitimité de l’action publique.

Cadiou, S., Dolez, C., Feildel, B., Segas, S., & Zanetti, T. (2024). Introduction. Métropoles et démocratie font-elles bon ménage ? Les multiples facettes de la démocratie métropolitaine. Participations, 38(1), 7-33. DOI : 10.3917/parti.038.0007

Courmont, A., & Le Galès, P. (coord.). (2019). Gouverner la ville numérique. Presses universitaires de France.

Godoy Leski, Ch. de, & Sahraoui, Y. (2023). L’anticipation urbaine face aux enjeux de conservation de la biodiversité : les temporalités socioécologiques dans la gouvernance métropolitaine. Natures Sciences Sociétés, 31(4), 502-514. DOI : 10.1051/nss/2024019

Haveri, A., & Anttiroiko, A.-V. (2023). Urban platforms as a mode of governance. International Review of Administrative Sciences, 89(1), 3-20. DOI: 10.1177/00208523211005855

Meijer, A., & Bolívar, M. P. R. (2016). Governing the smart city: a review of the literature on smart urban governance. International review of administrative sciences, 82(2), 417-435. DOI: 10.3917/risa.822.0417

Wilkinson, C., Sendstad, M., Parnell, S., & Schewenius, M. (2013). Urban governance of biodiversity and ecosystem services. In Th. Elmqvist, M. Fragkias, J. Goodness, B. Güneralp, P. J. Marcotullio, R. I. McDonald, S. Parnell, M. Schewenius, M. Sendstad, K. C. Seto & C. Wilkinson (eds.), Urbanization, biodiversity and ecosystem services: challenges and opportunities. A global assessment (p. 539-587). Springer.

ESG et fabrique urbaine : un nouveau référentiel de gouvernance

Le numérique, les enjeux climatiques et la participation citoyenne ne sont pas les seuls facteurs qui transforment aujourd’hui la gouvernance urbaine. Un autre référentiel s’impose progressivement dans la fabrique urbaine : les critères ESG. Leur intégration dans l’aménagement urbain invite à repenser les modalités d’évaluation des projets, de leurs impacts et de leur gouvernance.

À partir d’une recherche-action menée sur deux opérations d’aménagement de la Métropole de Lyon, Gillio et Laroche (2026) montrent que les collectivités, aménageurs, promoteurs et investisseurs s’approprient les critères ESG de manière très inégale, sans méthode commune véritablement stabilisée. Ils proposent une grille de 39 critères répartis en sept thématiques, dont l’une porte spécifiquement sur la gouvernance du projet. Ce volet s’intéresse à la manière dont le projet urbain est conduit plutôt qu’à la gouvernance interne de l’entreprise. Il examine la place des différentes parties prenantes dans la conception du projet, ainsi que les modalités d’organisation et de formalisation du pilotage entre partenaires et la gestion des risques. Ce travail prolonge les réflexions sur la participation citoyenne, la coopération entre acteurs et le partage des responsabilités dans la fabrique de la ville.

Les critères ESG ne représentent pas tous la même importance. Khan et al. (2016) montrent, dans le contexte de l’analyse extrafinancière de l’entreprise, que la pertinence d’un enjeu ESG dépend notamment du secteur et de l’activité concernés. Appliquée aux projets urbains, cette approche conduit à ne pas considérer la grille ESG comme un référentiel à appliquer de manière uniforme. Elle invite plutôt à identifier, pour chaque opération, les critères les plus pertinents au regard de ses caractéristiques, du territoire concerné et des acteurs impliqués.

Gouverner une ville, c’est arbitrer entre des acteurs, des intérêts et des temporalités différentes. Les critères ESG ne suppriment pas ces tensions : ils offrent un cadre commun pour mieux les prendre en compte, à travers de nouvelles exigences de transparence et d’évaluation. Reste alors la question de la capacité des acteurs de la fabrique urbaine à concilier performance économique, enjeux sociaux, exigences environnementales et intérêts collectifs.

Friedman, M. (1970, September 13). A Friedman doctrine: The social responsibility of business is to increase its profits. The New York Times Magazine, 17.

Gillio, N., & Laroche, Th. (2026). Les critères environnementaux, sociétaux et de gouvernance dans le bilan d’opération d’aménagement urbain : l’élaboration d’une démarche de reporting au service de la transition. Institut CDC pour la recherche, PUCA.

Khan, M., Serafeim, G., & Yoon, A. (2016). Corporate sustainability: First evidence on materiality. The Accounting Review, 91(6), 1697-1724. DOI: 10.2308/accr-51383

Laroche, Th., Blain, J., & Gillio, N. (2026). Bilan d’aménagement et critères ESG : retour sur une recherche-action lyonnaise. Cahiers ESPI2R, dossier Zoom recherche.

Newell, G. (2023). Real Estate Insights The increasing importance of the “S” dimension in ESG. Journal of Property Investment & Finance, 41(4), 453-459. DOI: 10.1108/JPIF-01-2023-0003

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