Cadrage

Définition des smart territoires

Concept de développement urbain, la smart city vise, selon la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), à « améliorer la qualité de vie des citadins en rendant la ville plus adaptative et efficace, à l’aide de nouvelles technologies qui s’appuient sur un écosystème d’objets et de services »1. Il est bien difficile de définir très précisément ce que recouvre ce concept protéiforme, aux réalisations d’intensité variable, d’autant plus si l’on appréhende les exemples étrangers2 ! Nous sommes de ceux qui considèrent que le smart doit renvoyer à l’intelligence artificielle (IA) articulée à l’intelligence collective au service d’un territoire durable. En effet, une initiative privée aussi remarquable soit-elle ne saurait suffire à estampiller une ville comme étant telle ; il faut un portage collectif incluant les pouvoirs publics locaux. De même, la mise en place d’un open data public ou de quelques applications numériques pour faciliter l’usage des services publics ne saurait être à elle seule suffisante.

Acteurs des smart territoires

La smart city à la française se démarque en étant initiée davantage par des professionnels de l’immobilier que par des multinationales du numérique et en s’incarnant dans des démarches ciblées. Leitmotiv politique et commercial, elle est, à l’heure actuelle, bien davantage une aspiration ou au mieux une démarche qu’une réalité incarnée. En France, très peu3 de territoires peuvent être identifiés comme tels. Le territoire intelligent est le fait d’initiatives publiques et privées imbriquées, souvent insuffisamment concertées et articulées. En sont parties prenantes nombre d’entreprises, d’envergure nationale ou internationale4, ainsi que des petites et moyennes entreprises (PME) et des start-up. Sont également impliquées les autorités publiques, au premier rang desquelles le bloc communal ou la région. Elles le sont nécessairement en tant qu’autorités de puissance publique en charge de territoires, mais un certain nombre s’y engagent progressivement en tant qu’acteurs et pilotes de projets d’intérêt public local5. Les individus en sont également des acteurs en leur potentielle quadruple qualité d’habitants, clients, usagers et citoyens.

Données des smart territoires

Un autre acteur, immatériel, s’avère indispensable, tel un « carburant »6 en surplomb de l’infrastructure urbaine : des monceaux de données permettent d’optimiser techniquement et financièrement le fonctionnement desdites infrastructures, d’affiner la prise de décision stratégique, ou encore de guider et faciliter le quotidien des individus. Que l’on songe aux masses de données que les services de mobilité croisent pour fluidifier et faciliter les déplacements, à celles requises pour surveiller la qualité de l’air dans les bâtiments ou l’espace public, ou en piloter l’éclairage.

La donnée a été enfin définie par le règlement relatif à la gouvernance européenne des données de 2022 et correspond à « toute représentation numérique d’actes, de faits ou d’informations et toute compilation de ces actes, faits ou informations, notamment sous la forme d’enregistrements sonores, visuels ou audiovisuels »7.

Le big data territorial mobilise et croise tout autant qu’il éprouve toutes les catégories juridiques de données : celles à caractère personnel8 ou non personnel9 selon la distinction fondée sur l’objet ; celles publiques ou privées selon la distinction fondée sur la maîtrise. À cette échelle, la zone grise entre ces différentes catégories est démultipliée. Le passage de l’unité à la masse amplifie les enjeux et les problématiques usuels attachés à la collecte ou à la production, au traitement, au stockage, au partage et à la réutilisation des données10, même si le régime juridique attaché aux catégories de données demeure un cadre nécessaire et globalement pertinent.

Importance du partage des données au sein d’un smart territoire

Le propos se focalise sur le partage des données, élément clef de la gouvernance, en raison des enjeux cruciaux pour les différents acteurs et la dynamique du smart territoire ainsi que de l’actualité normative de la stratégie européenne de la donnée. S’il ne constitue pas une évidence économique, le partage conditionne pourtant la valorisation et même l’utilité de la production de masses de données : sans partage, pas d’accès suffisant ou possible aux données pour certaines catégories d’acteurs, moindre possibilité de contrôle-transparence d’acteurs publics et privés préemptant les données, moins d’innovations au service de la dynamique économique du territoire.

La terminologie a son importance. Le législateur européen raisonne bien en termes de partage11 et non pas seulement de libre circulation12 ou d’ouverture13 des données – notions qu’il phagocyte – soulignant ainsi la nécessité d’une éthique des flux entre acteurs, y compris au sein du smart territoire. À l’échelle du big data territorial, le partage doit permettre de déployer l’intelligence collective.

Il s’agit ici de questionner à grands traits le champ des possibles, sur les plans théorique et pratique, ainsi que la place d’un encadrement juridique. Le partage des données est assurément indispensable à toute démarche de smart territoire et se décline en un large panel de modalités. Le défi est de veiller à ce qu’il soit tout autant effectif que raisonné.

Principe du partage des données du smart territoire

Consensus sur la nécessité du partage

D’un point de vue macro-institutionnel, le smart territoire est généralement présenté comme un projet holistique, mais d’un point de vue micro et sous le vernis de l’affichage, la tendance – au demeurant compréhensible – est de raisonner en termes de logique de marché et de propriété. En prenant du recul par rapport au droit positif et à la pratique, il convient de se demander si le partage de données est inhérent voire consubstantiel à la démarche de smart territoire ?

La réponse nous semble devoir être affirmative, sans qu’il y ait lieu de mobiliser le concept de bien commun. Quatre principaux arguments relevant de divers champs disciplinaires peuvent être convoqués :

• le caractère non rival – au sens économique – de la donnée : une utilisation n’en empêche pas une autre concomitante ou ultérieure ;

• l’absence de droits privatifs sur la donnée. Sa valeur économique est principalement protégée par le secret et la concurrence déloyale, le droit reconnaissant ainsi aux acteurs économiques la légitimité d’une certaine maîtrise de leurs données. Au demeurant, il n’est pas certain que le droit de propriété intellectuelle reconnu au producteur de bases de données et qui permet d’interdire aux tiers des extractions et réutilisations des parties qualitativement ou quantitativement substantielles de son contenu, puisse, en raison même des conditions requises (notamment un investissement substantiel), naître sur toutes les bases de données constituées dans le cadre des activités des territoires intelligents ;

• le fait que les droits d’autrui – notamment vie privée et secret des affaires – conditionnent le partage mais n’y font obstacle que le cas échéant ;

• la subtile relation de redevabilité réciproque qui se crée entre tous les acteurs du smart territoire et qui devrait, dans une logique d’équité, conduire à favoriser le partage. Cette subtile relation de redevabilité se manifeste notamment au travers des situations suivantes : la mise en place et la surveillance des équipements publics connectés sont souvent confiées, en tout ou partie, à des prestataires privés ; les innovations des opérateurs économiques peuvent tout autant servir l’intérêt public local (ex. : système d’alerte fixé sur le robinet au domicile de personnes âgées volontaires créé par Suez gestionnaire des eaux) que le contrecarrer (ex. : trajets alternatifs proposés par des opérateurs de navigation s’affranchissant de la planification urbaine) ; les services publics et privés se nourrissent des données des usagers-clients qui en retour bénéficient de leurs prestations ; enfin, l’espace public est un support essentiel de la collecte et de la circulation des flux de données.

Débat sur la nécessité d’imposer le partage de certaines données

Mais comment traduire juridiquement ce caractère inhérent ? Faut-il l’imposer ou bien demeurer dans le registre du facultatif ? La réponse, délicate, relève pour partie d’un choix politique. À des fins de pragmatisme et de respect des droits et des intérêts d’autrui14, elle ne saurait ni être unique, ni conduire à prôner le partage imposé des données détenues par les personnes publiques et celui discrétionnaire de celles détenues par des personnes privées. Un périmètre raisonné de partage imposé s’avère indispensable, tout autant qu’une régulation minimale du partage volontaire.

Deux principaux arguments interventionnistes peuvent fonder et borner le périmètre de partage imposé. D’une part, aux fins de bonne gouvernance du smart territoire, il importe de structurer et de légitimer le partage entre producteurs/gestionnaires par la détermination d’un périmètre de données d’intérêt territorial propre à chaque territoire. On le sait, la distinction entre données publiques et privées est faiblement opérationnelle à l’échelle du big data, et nombre d’entre elles peuvent concourir à l’intérêt territorial entendu souplement15 comme transcendant tout ou partie des intérêts respectifs en présence sur un territoire. Mais dans ce contexte où la gouvernance du smart territoire a tendance à échapper aux pouvoirs publics, non seulement la détermination du caractère d’intérêt territorial des smart projets et de certaines catégories de données à partager s’avère complexe, mais encore il est à craindre que cet intérêt holistique ne soit largement imposé par des opérateurs privés dominants – internationaux ou locaux – et, ce, de façon discordante ou qu’il soit réduit aux seules hypothèses légales de partage imposé de données dites d’intérêt général. Les collectivités doivent avoir conscience de ce défi lorsqu’elles s’engagent dans une démarche plus ambitieuse de smart territoire. Il en va de leur crédibilité et de leur capacité à ne pas constituer de simples producteurs parmi d’autres, mais bien à se positionner en tant que régulateurs de terrain, en sus des institutions nationales dédiées, et en tant que producteurs d’informations.

D’autre part, il importe de rectifier en partie l’asymétrie entre les acteurs identifiés et émergeants de la smart city, à laquelle conduit la seule logique de marché. Certains producteurs-gestionnaires de données sont dépendants du partage : les individus eux-mêmes utilisateurs des objets connectés et usagers des services publics et privés en partie dématérialisés ; des PME et start-up qui souhaiteraient entrer sur le smart marché ; mais encore nombre de collectivités territoriales pour qui le passage à la dématérialisation et à la numérisation n’est ni aisé ni achevé et qui n’ont pas encore pu déployer une stratégie offensive, structurée et raisonnée de collecte – stratégie impliquant de conjuguer la production en interne de données nativement de qualité et interopérables16 et la diversification des interlocuteurs ressources17. Sans devenir trop interventionniste, cela peut justifier d’imposer ou d’inciter très fortement des hypothèses de partage sous-tendues par des finalités diverses et de garantir des conditions matérielles équitables et opérationnelles – coût, interopérabilité.

Débat sur la traduction juridique du partage imposé : obligation pour le producteur v/ droit pour l’utilisateur ?

Se pose alors une question conceptuelle sous-jacente : pour asseoir un périmètre de partage imposé, faut-il raisonner en termes d’obligations incombant aux producteurs ou bien franchir le cap du « droit à » au bénéfice de certains (ré)utilisateurs de données ? Il nous semble plus cohérent et équilibré de raisonner en termes d’obligations afin d’éviter de retomber dans le registre de l’appropriation tout en préservant les intérêts et secrets en jeu.

L’état du droit ne reflète qu’en partie cette approche, puisque dans les hypothèses de partage imposé qu’elle consacre, la stratégie européenne tend à raisonner en termes d’obligations de partage lorsque le débiteur est un opérateur privé mais possiblement en termes de « droit au » partage et à la réutilisation, au bénéfice de toute personne, des données anonymisées du secteur public, voire de manière émergeante, au profit des utilisateurs des objets connectés dont les données sont collectées par les opérateurs économiques.

Nécessité de réguler les nouveaux acteurs du partage de données

Doit être souligné un dernier point de vigilance, sensible et émergeant, requérant une régulation éthique minimale. L’émergence de nouveaux acteurs du big data, notamment territorial – les intermédiaires mus par des finalités et logiques diverses –, doit être accompagnée afin de s’assurer que leur intervention ne contrecarre pas la dynamique de partage et de permettre aux producteurs et réutilisateurs d’identifier des interlocuteurs fiables et éthiques. Que l’on songe aux services d’intermédiation entre détenteurs et utilisateurs de données, aux services d’analyse de données, aux coopératives de données, aux services proposés par certaines collectivités publiques, telles Rennes ou Nantes, à finalité non commerciale, à OpenStreetMap et autres. Le règlement sur la gouvernance des données (Data Governance Act, DGA) commence, par petites touches, à consacrer et à définir certaines catégories d’intermédiaires – couvrant en partie le panel d’acteurs du big data territorial – et à organiser des procédures de labellisation ou de notification de leur présence sur le marché et des obligations minimales de neutralité18.

Après avoir questionné le principe du partage des données du smart territoire, il convient d’appréhender le champ des possibles offert par et entre les lignes du cadre normatif.

Modalités du partage des données du smart territoire

Le cadre normatif19 et la pratique permettent d’identifier un panel diversifié de modalités de partage des données des smart territoires. La réalité, riche et complexe, impose de croiser une pluralité de logiques concomitantes : partage consenti/imposé, partage lucratif/non lucratif, partage avec/sans ouverture aux tiers, partage avec/sans transfert des données. Un rapide panorama peut être fait avec, comme point d’entrée, le critère de la marge de choix des acteurs.

Partage consenti

Le partage est en principe consenti et dépend du bon vouloir du producteur-gestionnaire des données. Généralement intéressé et lucratif, il procède essentiellement de la logique commerciale, au nom du libre jeu de la concurrence, avec un échange contractuel rémunéré et la finalité de répondre aux besoins de l’acheteur20. Le partage consenti peut être non lucratif voire désintéressé, procédant alors de démarches dites altruistes mobilisant très souvent un intermédiaire public ou privé. Il peut s’agir d’échanges gratuits ou limités à la compensation des coûts de mise à disposition21, à l’initiative de grandes collectivités investies dans la gouvernance de leur smart territoire voire d’opérateurs économiques privés dans une logique d’échanges de bons procédés22 voire parfois véritablement désintéressée23. À l’instar du crowdsourcing au stade de la collecte, un crowdsharing commence à percer – mu par une préoccupation environnementale forte et traduisant de nouvelles formes de participation citoyenne – et pourrait venir étoffer le big data territorial, d’autant que dans un avenir proche les particuliers pourront obtenir communication auprès de l’opérateur des données engendrées par leurs objets connectés, notamment ceux utilisés pour la domotique des bâtiments d’habitation et professionnels24.

Partage imposé

De manière dérogatoire, le partage peut également être légalement imposé pour des finalités holistiques, principalement d’intérêt général, dûment précisées par le droit de l’UE et, à sa suite, le droit national. Il peut être fermé – c’est-à-dire au seul bénéfice d’acteurs sans en ouvrir l’accès aux tiers – ou ouvert dans le cadre d’un open data légal. Tant la collectivité territoriale que les acteurs privés du smart territoire peuvent être ainsi contraints, même si la première l’est bien davantage.

Le partage imposé « ouvert » est en premier lieu illustré par l’obligation d’open data public25 à laquelle sont assujetties les collectivités de plus 3 500 habitants et 50 agents, aux fins de transparence et de contrôle de l’action publique, et qui explique largement l’asymétrie de partage entre acteurs publics et privés du territoire intelligent. Mais des obligations sectorielles de partage imposé « ouvert » de données – particulièrement pertinentes dans le cadre des smart territoires au bénéfice des usagers – peuvent assujettir les acteurs tant publics que privés du secteur des mobilités26 ou de l’énergie27 par exemple.

Par ailleurs, des hypothèses légales de partage imposé « fermé » peuvent également être bénéfiques à la dynamique d’un smart territoire. C’est ainsi que les opérateurs privés peuvent se voir soumis à des obligations de partage au seul bénéfice des collectivités. Aux fins de suivi et de contrôle, le gestionnaire privé d’un service public doit transmettre à la collectivité créatrice les données collectées ou produites qui s’avèrent indispensables à l’exécution de cette gestion28, étant précisé qu’une partie de ces jeux entre par ricochet dans le champ de l’open data légal. Le transfert imposé aux opérateurs économiques peut aussi répondre à des finalités d’intérêt général, de sorte que la collectivité dispose de l’ensemble des informations nécessaires à la mise en œuvre de politiques publiques29 ou à la gestion d’une situation d’urgence majeure30. Enfin, un partage imposé « fermé » vient d’être reconnu aux utilisateurs des objets connectés dont les données sont recueillies par des opérateurs privés (v. supra).

Partage incité

Par ailleurs, dans un entre-deux ressortant de la pratique, des expériences de partage volontaire – ou plus exactement incité – de données privées répondant à un intérêt territorial identifié émergent sporadiquement sous l’impulsion de quelques collectivités et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) particulièrement investis, mais pour un résultat encore inégal31. La démarche ainsi portée par la collectivité mobilise le droit souple pour mieux contraindre subtilement les opérateurs privés locaux32 – souvent assorti d’une déclinaison contractuelle contraignante33 – ainsi que des schémas de données communs. Procédant d’un partage sans transfert de données via l’interface de programmation d’application (API) ou avec transfert sur une plateforme commune de partage des données d’intérêt territorial34, elle vise principalement à abonder les bases de données respectives des partenaires, avec de possibles ouvertures aux tiers de certaines bases croisées.

Aussi essentiel soit-il au déploiement du smart territoire, le partage doit demeurer raisonné dans son principe et ses modalités. Un défi !

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Usages déclarés de l’intelligence artificielle générative par l’auteur
	OUI	NON	Observations  Précisions
Recherche d’informations et synthèse de l’état de l’art		X
Reformulation		X
Correction orthographique et/ou grammaticale.		X
Résumé et/ou génération de mots clé		X